新形势下信访制度革新的困境与对策——基于《重庆市信访条例》贯彻实施情况的调查分析

廖秀健，雷浩伟

(西南政法大学 a.中国信访与法治中国研究中心； b.政治与公共管理学院，重庆 401120)

新形势下信访制度革新的困境与对策
——基于《重庆市信访条例》贯彻实施情况的调查分析

廖秀健a，雷浩伟b

(西南政法大学 a.中国信访与法治中国研究中心； b.政治与公共管理学院，重庆 401120)

信访法治化建设与信访工作制度改革是当前信访制度革新的核心维度。基于对《重庆市信访条例》贯彻实施情况的调查分析，得出重庆市目前存在“信访法规体系不完善、信访意识与观念落后”“信访功能定位模糊、信访工作机制与方法欠缺”和“信访第三方参与缺失、多元信访凸显潜在危机”等问题，并提出“转变思路，更新理念，加速法治信访建设”“绿色公开，精准终结，推进责任信访建设”以及“公民参与，基层治理，推进多元信访建设”等3条基本对策。

信访法治化建设；信访工作制度改革；调查；创新

2012年，重庆市人大常务委员会信访办公室调研了重庆市“一府两院”和17个区县(自治县)贯彻实施《重庆市信访条例》的相关情况，在宏观考察重庆市信访现状与成效基础上，于2013年形成了《关于〈重庆市信访条例〉贯彻实施情况的调研报告》，指出仍存在“学习宣传不足”“信访矛盾高发”“非正常(上)访现象严重”和“信访源头防范机制与责任追究机制不到位”4类基本问题，并提出“及时修订《条例》”“加大学习宣传力度”“加强信访相关政策研究”“健全信访督查和责任追究制度”以及“加强信访干部队伍建设”5条对策建议*重庆人大网人大调研：《关于〈重庆市信访条例〉贯彻实施情况的调研报告》，2013年6月13日，http://www.ccpc.cq.cn/home/index/more/id/190194.html。。

时隔5年，重庆社会经济发展日新月异，信访制度建设所面临的形势今非昔比。本文在《重庆市信访条例》贯彻实施情况的调查分析的基础上，再次搜集了重庆市信访法规建设、机构与队伍建设、工作制度与方法建设的相关情况，旨在对其困境与成因分析的基础上发现新形势下信访制度革新的一般规律，探寻新形势下信访法治化建设与信访工作制度改革的路径与对策。

一、文献回顾与问题的提出

自2012至2017年，重庆市潼南区、南川区以及丰都县、城口县、云阳县等诸多区县均对《重庆市信访条例》贯彻实施情况进行了调研，所发现的问题与重庆市人大常委会信访办公室调研成果类似，但“明确信访工作功能定位”“完善信访终结和后续管理制度”等立法建议*重庆市綦江区人力资源和社会保障局网站：《关于〈重庆市信访条例〉贯彻实施工作的建议意见》，2016年12月31日，http://www.cqqjrs.gov.cn/html/zcfg/16/12/2097.html。以及“建立信访督查工作平台”“深化信访职能部门联动机制”等制度优化*重庆市潼南区人民代表大会常务委员会网站：《关于〈重庆市信访条例〉修订建议的调研报告》，2016年7月29日，http://www.tnrd.gov.cn/html/jdgz/16/07/1679.html。对新形势下重庆市信访法治化建设与信访工作制度改革大有裨益。

微观而言，学界早有人对重庆三峡移民信访这一特殊信访领域进行了研究，并归纳出了三峡库区移民信访演绎出的“四大矛盾”，对其发展规律与处置应对进行了探索[1]；另有学者对三峡工程新时期移民信访工作提出“加强认识”“落实规范”“积极引导”“改善民生”以及“化解积案”等建议[2]，进一步丰富完善了三峡库区移民信访理念与工作。宏观上，学界多对信访法治化路径予以探索创新，如有学者提出要根据我国现实背景，依“党、人大、司法”机关性质以及功能，探索信访与法治相关联的道路，构建三者相辅相成、各尽其责的信访新格局[3]。此措施虽然创新了信访法治化路径，然而宏观地研究信访法治化建设路径并未使信访工作脱离原有困境，因此有学者对《信访条例》的位阶、合宪性、合理性等进行了缺陷分析，提出要尽快由全国人大统一制定信访法[4-5]。针对日益严重的“诉访不分”“信访不信法”等问题，有学者开始对“涉法涉诉”信访进行研究，一时间从“司法分流”视角研究“诉访分离”问题得到了学界的广泛认可。随着研究领域的细化，诸多学者对信访功能定位、受理范围、工作标准进行了较为细致的研究，如王弘宁、刘佩认为坚持信访制度沟通功能是信访法治化的最佳出路[6]，而信访功能回归的关键则是“实现救济类信访和非救济类信访分类受理”[7]；张红、王世柱则认为只有制定了统一的信访法，才能准确定位信访功能，通过剥除信访权利救济功能，使信访成为政治参与、权力监督的渠道[8]。

综上而言，已有实践调查与理论研究缺乏体制机制上的创新，或是简单地对《信访条例》予以缺陷分析，或是单纯地创新信访工作机制，忽视了信访制度与其他制度间的衔接以及《信访条例》与《行政诉讼法》等法律法规的对接。因此，针对已有研究的不足，本文在对《重庆市信访条例》贯彻实施情况进行调查分析的基础上，对以下几个问题予以探讨：(1)新形势下重庆市信访法规建设、机构与队伍建设、工作制度与方法建设现状如何？(2)阻碍信访法治化建设与工作制度改革的核心问题与关键因素在何处？(3)新形势下信访制度革新的突破口与着力点在何处，精准信访、多元信访、民主信访建设该如何发力？

二、《重庆市信访条例》贯彻实施的现状：成效与不足

总体而言，重庆市信访形势总体可控并逐年好转，信访总量逐年下降，大规模上访事件、非正常(上)访及缠访、闹访事件少有发生。但随着诉访分离与逐级走访制度的推行，重庆市区县两级信访呈现“正金字塔”式发展趋势，基层信访治理的压力逐年增加。随着反腐工作的深化，信访与监察检举、巡视监督的交融愈加密切，加之民众需求逐年增加、社会矛盾日益复杂，重庆市信访工作面临新的挑战。

(一)重庆市信访法规建设成效与不足

法治信访是当前重庆市信访制度建设的重中之重。宏观而言，重庆市信访法规体系较为完备，其法规体系涵盖信访受理接待、转交督办、终结导入等诸多层次。经调查，为配合《重庆市信访条例》贯彻实施，先后有《关于基层信访举报简易处理程序的实施办法(试行)》《重庆市信访调解办法(试行)》《重庆市信访听证办法(试行)》《重庆市信访事项三级意见终结认定办法(试行)》《重庆市信访积案终结认定暂行办法》《重庆市信访事项复查复核办法》以及《关于对重大决策事项推行信访稳定风险评估工作的意见》等法规文件出台实施*由于信访工作的特殊性，部分信访法规不予公开，本文仅对其中较有代表性的予以列举。。这些法规对规范信访秩序、解决信访纠纷、增进社会公益、维持社会稳定、提升政府公信力、化解基层积怨具有不可忽视的作用。

各部门、区县也积极贯彻《重庆市信访条例》精神，出台相关部门法规或指导意见，较有代表性的如涪陵区检察院联合区司法局制定的《律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作办法(试行)》，为第三方律师参与涉法涉诉信访治理予以制度保障；重庆市扶贫开发办公室制定的《重庆市扶贫信访工作实施意见》开拓了扶贫信访工作新思路，为精准扶贫、保障贫困群众合法权益予以制度保障；重庆市高级人民法院出台了《关于进一步推动落实干部下访群众和涉诉信访源头治理制度的意见》以及《在立案环节强化涉诉信访风险评估的通知》等文件，开拓创新了信访评估工作方式方法，等等*在调研中，所调研的各区县以及相关部门均出台各自信访工作办法，本文仅对其中较有代表性的予以列举。。各区县、部门纷纷结合自身实际出台信访工作办法及指导意见，一方面体现出重庆市信访法规建设的规范化与体系化，另一方面体现出重庆市信访工作的精准化与有效化。

相比全国信访法规建设而言，重庆市信访法规建设仍较为滞后，依旧是“上推下”指挥棒式的法规建设模式，没有发挥起地方立法推动国家立法“下促上”的促进作用，地方立法的实践与理论研究也存在缺失。

(二)重庆市信访机构与队伍建设成效与不足

新形势下，信访工作的成败愈加依赖于合理的信访机构设置与高素质的人才队伍体系。重庆市信访机构设置较好地贯彻落实了《重庆市信访条例》的精神和规定：全市38个区县(自治县)人大常委会均设立了信访办公室，市、区县(自治县)各级政府也均设立了专职信访工作机构，各政府部门和街道也设立或明确了信访专门机构。微观而言，重庆市各级法院、检察院也均重视与强化信访工作力量，如单独设置立案庭处理涉法涉诉来信、来访事项，精准细化了信访受理接待工作。

从国家信访局门户网站、重庆市信访办公众信息网以及各区县政府信访网站有关机构设置的公开情况来看，相关信访机构设置较为合理，各机构职能分工明确，能较好地契合国家信访局工作安排与其自身实际需要。重庆市信访办办信处、接访处等12个职能单位各司其职、相辅相成，但相比国家信访局，缺少信息中心等独立的信访事项公开机构。就重庆市各区县信访办机构与职责设置而言，其职能分工更为具体细化，但是各职能部门间的横向联系较少，过于细化的职责分工也易造成人浮于事、机构臃肿、相互推诿、效率低下等问题，如表1所示。

表1 国家信访局、重庆市信访办、万州区信访办机构设置对比* 本文仅列出国家信访局、重庆市信访办、万州区信访办的机构设置对比。

在人员配备上，重庆市信访工作人员逐渐向专业化、精干化、多元化方向发展。如各区县积极引入第三方律师参与信访接待、第三方机构参与信访评估、第三方社区力量参与信访调解，职业律师、信访专家、委员代表、“乡绅五老”有机参与在信访工作之中。一方面，律师等专业力量的注入提高了信访积案的成功化解率，也促进了信访工作的科学化与规范化；另一方面，民间智囊的引入提升了信访工作的信度，在增加政府与公民互动中提升信访在维护社会稳定、缓和社会矛盾中的减压阀作用。

(三)重庆市信访工作制度与方法建设成效与不足

自2009年以来，重庆市先后建立健全各类信访配套制度20余项*自2009年以来，重庆市创新或借鉴各类信访工作制度与工作方法20余项，较为突出的有干部接访下访、矛盾纠纷排查化解、信访调解、信访代理、第三方律师参与信访治理以及信访包案责任制等工作机制或方法。，充分发挥干部接访下访、矛盾纠纷排查化解以及信访调解等制度方法的作用，逐步构建起“畅通、务实、高效、公开”的信访工作格局，法治信访、责任信访、阳光信访建设稳步推进。

2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《信访工作责任制实施办法》，重庆市信访办公室以宣传相关精神为契机进一步规范了信访工作制度，创新优化了一系列信访工作方式方法。

在创新信访工作制度方面，重庆市旨在构建“大信访”与“大化解”的信访工作格局，创新运用或深入发展信访维稳联动机制、矛盾纠纷排查调处机制、信访终结与导入机制、信访工作目标责任考核机制等。已有制度体系虽能实现信访工作的联动，从信访问题发现、信访受理接待、信访办理转交、信访复审复核、信访导入终结以及信访考核评价6个方面将信访工作予以统一规划，但是在微观上，其缺乏信访公开机制与外部衔接机制。当前，重庆市信访虽有“阳光信访”体制建设，但在信访事项备案、公开等方面的工作力度依旧不足，尤其是在各区县、各部门，很少有专门的网站公开信访相关事项；在制度衔接上，其仅注重诉访间的对接而在一定程度上忽视了信访与巡视、复议间的衔接。

在工作方式方法建设上，重庆市各信访机构立足自身实际工作，积极开拓信访工作新方式方法。总体而言，主要体现在源头预防、中间化解、终结公开等三大方面。在源头预防上，信访事项风险评估、事前公开疏导、领导走访接访以及拓展信访信息渠道等方式综合运用，大大减少了突发性、规模化的信访群体事件；在中间化解上，风险核查、领导包案、代理诉讼以及信访听证等方法全面普及，有力地提升了信访矛盾纠纷化解能力；在终结公开上，事后评估、随访反馈、满意评价以及备案公开等层层开展，一方面保障了信访事项依法终结，另一方面增进了政府与民众间的互信度。

三、新形势下信访制度革新的阻碍：困境与成因

如前所述，当前社会矛盾复杂多样、信访问题复杂交织，这些均致使信访纠纷化解难度增加，也使得虽然信访总量有所下降，但其信访基数依旧较高。随着社会经济的发展，大量新纠纷、新矛盾、新诉求将不断涌入或反映在信访领域，信访制度革新面临新的困境与阻碍，这是当前继续深化信访法治化建设、推动信访工作制度改革必须高度重视与主动面对的难题。

(一)信访法规体系不完善、信访意识与观念落后

首先，就《信访条例》自身而言，其合宪性缺失*并非仅有《重庆市信访条例》合宪性缺失，综观全国，国务院《信访条例》以及各地制定的《信访条例》均存在合宪性缺失的问题。，主要表现在其许多条文规定实质构成了对公民直接监督权的剥夺或变相剥夺。如限制集体上访的人数，在无法律规定的情况下，以行政法规限定公民信访人数，事实上是在剥夺公民的政治权利。其次，“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则即要求要将信访问题化解在基层，由事发地政府和相关部门负责处理，不得越级。然而，在基层信任度低、配套制度衔接不够这些无法解决的难题的制约下，一味地禁止越级上访，一方面会造成信访效率低下，另一方面，信访人的诉求难以得到解决而会致使民众积怨加深。最后，对地方信访法规而言，一是缺乏与国务院《信访条例》相衔接的法规制度，二是缺少结合自身实际的基层法规创新，在上下衔接与自身创新都缺失的情况下，地方信访改革难有实质成效。

信访意识观念与信访法规体系建设关系密切，新旧信访观念冲突会间接导致信访立法的滞后。当前，在政府层面，法治信访、责任信访与阳光信访理念达成共识，但是精准信访、多元信访与民主信访理念仍未广泛实践；在民众层面，“闹而优则仕”“闹而优则利”以及“大闹大解决”“多闹多解决”等思想依旧根深蒂固且难以根除。完善信访立法与更新信访观念固然重要，但这仅是信访法治化的保障，信访法治化的核心在于保证信访理念的革新，理念革新更需要付诸于社会实践。积极试点，推广而之，在实践的基础上加深认识，用先进的理念指导实践，在实践的过程中加强宣传与学习，才是信访法治化建设与工作制度改革的有效出路。

(二)信访功能定位模糊、信访工作机制与方法欠缺

以权利救济为主要导向的信访功能定位，是信访法治化建设与工作制度改革深入的主要阻碍因素之一。当前，信访部门不承担实质性职责，可以说它仅是社会问题的“中转站”，而非“终点站”。这种“虚位部门”在对具体部门追责时十分无力，若某一政府职能部门建立自己的信访办，那么又会出现“官官相护”的尴尬局面。究其根源，是信访强化监督职能、弱化救济职能使然，这种虚位的现实显然又与我们追求强化其监督职能相悖，而一味地弱化其救济职能又会造成民众积怨加深的积重难返——这是信访功能定位的双重悖论。

“弱化信访论”便是基于强化信访后产生的诸多矛盾而进行批判。实际上，强化信访、赋予信访部门实权已有学者证明其行不通，这也是为什么“信访取消论”一直存在的原因。然而一味地弱化或取消又不能满足现阶段我国公民的需求，也无法弥补法律的空缺。因此，信访功能陷入虚化与强化的两难困境。

信访功能定位的模糊不清直接导致信访工作机制与方法的偏离。在信访工作机制与方法建设上，一味“拓宽民众信访渠道”“加速网上信访建设”，反而不利于信访工作的开展。地方各级政府积极拓宽群众来信来访渠道、广泛征集民意，然而渠道的拓宽意味着问题、纠纷及诉求的增多，与之相衔接的化解机制却不完善，这种能够发现问题却难以解决问题的困境又会加剧民众对政府的不满。网上信访作为各区县信访的主体方式，依旧存在程序繁杂、流转困难、效力不足、配套设施不健全等问题。网络的普及度制约着网上信访的可行性，一是网络是否在全社会普及，二是是否所有公民都能熟悉计算机的简单操作，诸如在偏远山区，对那些有诉求却无法上网、不会上网的信访人而言，网上信访平台很难起到实质效用。

信访问题在网上流转，其跟踪督办若仍在网上实现，效力就很难有保证(问题是信访人相信与否)。信访部门及工作人员很难有效处理数以万计的网络信访事项；网上信访将花费大量人力、物力，这间接地增加了政府的财政压力，因此实质上并未减少信访成本。信访事项完结后需要备案，而政府在建立完备的信访数据库与分析系统中也缺乏足够的技术与智力支撑。

(三)信访第三方参与缺失，多元信访凸显潜在危机

当前，第三方参与信访治理在实践与理论上已达成共识，重庆市在“两代表一委员”参与机制、律师参与机制以及第三方评价机制等方面不断优化完善，并在实际运用中取得了较好成效。然而，以上机制的健全依旧停留在信访治理的表面而未加以系统化深入，第三方参与信访治理也未从受理、接待、导入、督办、终结、评估等多方面展开论证与实践。

在第三方参与的理论研究与实践论证中，其存在的诸多危机也日益显现，如基层治理的信任危机、成本增加的支付危机、需求导向的质量危机等。尤其是在成本方面，与诉讼相比，信访成本显得极其低廉，这仅是相对于信访人而言，站在政府的角度，信访的成本就极其高昂。部门间的周转、办公费用、人力投入、信访听证的布置牵一发而动全身，因此成本极高(见表2)。撇开厌诉心理，这种经济理性是民众“弃法转访”的重要原因，因为在信访人眼里，信访成本尤其是初始成本与信访的期待值相比是极其低廉的。

然而，若将信访投诸第三方，信访事项将会在政府与第三方之间相互流转。在这一流转过程中，信访终结环节的时间无疑会延长，信访人自身承担的经济费用也会增加。以往学者仅对信访部和政府职能部门间的相互扯皮、推诿现象进行研究，而忽视了第三方治理的潜在危机。实际上，第三方与信访部门之间、第三方与政府之间在信访治理实践中也会出现本末倒置、推三阻四的问题，虽无实证，但也不是没有可能。那么信访人究竟会不会认同这种显性成本和时间成本的增加而继续信访？作为理性人，尤其是在第三方效力尚未明确的前提下，信访人显然不会接受。

就政府而言，原本就高昂的信访成本若再继续加大对信访的第三方投入，又加之对第三方中介组织管理成本诸如人、财、物的支出，政府也难以有所认同；政府如果通过增加信访成本迫使信访人“弃访转法”，显然有悖于民主法治政府的服务宗旨——这也体现了目的与过程的冲突。因此，信访成本的增加是第三方参与信访治理深入改革不可避免的梗阻。

表2 信访与诉讼成本对比分析

四、新形势下信访制度革新的路径与对策

(一)转变思路，更新理念，加速法治信访建设

新形势下，为进一步推动信访制度革新，要牢固树立信访法治理念、人本理念、效率理念和大信访理念，即信访工作要以法治、人本、效率、统一为核心。

一方面，加强对《信访条例》及其相关精神的宣传与学习。信访工作人员与信访人的认知不协调的问题客观上将长期存在，但我们可以最大限度地通过宣传教育去避免这种问题。宣传教育是一种柔性的信访法治化手段。文化具有深远持久的影响，通过法治宣传教育可以让信访法治理念深入人心，并在长时间内指导信访人与信访工作人员的行为。当然，宣传教育是多方面的，既可以是政府官员的自我教育，也可以是民众教育；既可以是政府对民众施加影响，也可以是民众自我教育。

另一方面，深化对法治理念、人本理念、效率理念和大信访理念的理解。首先，健全领导干部“大接访”、信访积案“大化解”、社会力量“大参与”、信访工作“大提升”等信访工作方式方法，力求构建一个层级明确、富有效力的“大信访格局”，各基层信访部门归属统一的“大信访部门”。其次，各级各部门，尤其是信访部门要主动研究新情况、适应新形势，按照上级决策部署，充分落实好信访制度改革的各项措施。一是要带头学法、懂法、遵法、守法、护法、用法，提高依法办事能力，依法维护人民群众参加社会管理和社会事务的权利。二是要积极引导群众依法逐级反映问题，对于应到基层但没到基层反映问题的、基层正在处理并未超出法定处理限期的、信访事项已经依法终结的，信访部门不予受理、各级政府信访部门不再受理的涉法涉诉信访事项，要及时引领信访人依照法定程序向有关政法机关提出诉求。三是要坚持畅通信访渠道与维护信访秩序并重、创新机制与强化责任并举、主张权利与履行义务统一、依法办事与思想教育相结合的原则，切实树立信访工作的正确导向。

最重要的是，要着重建设信访制度与诉讼、复议、巡视制度间的衔接机制，做好《信访条例》与《行政诉讼法》等国家法律法规以及与《党内监督条例》等党内法规的对接，在法律法规的对接中，推动信访法治化建设。

(二)绿色公开，精准终结，推进责任信访建设

责任信访建设是信访工作制度改革的关键，信访公开机制是责任信访建设的核心。新时期各信访部门应该结合自身实际构建阳光信访工作模式，在建设网上信访服务平台的基础上，进一步加强信息公开，强化成果运用；注意集约化，在控制成本中改变民众与政府之间的信息不对称现状，以公开促稳定、以知情促和谐，增加民众信访的获得感。

阳光信访工作模式是依托“信访信息系统”和“信访服务系统”等一系列网络媒体平台构建出的新型体系化、联动化的信访模式。其为公民营造公平公正、透明可信的信访环境，并将党政机关办理信访事项的整个过程皆置于群众的监督之下，打造了便捷高效、阳光透明的信访服务平台，如图1所示。

图1 阳光信访工作模式

网络信访服务中心集投诉受理、建言献策、监督管理、民意评价、查询反馈和政务公开六大功能于一体。网络信访联合接待中心则通过领导交办、民情快车、市长信箱、城市热线、网络留言、视频接访和上级函转在网上进行信访接待。在接待过程中，要做到层层推进、步步汇总、实时跟踪、有效督办，并及时将办理结果反馈给信访人。

终结与否，是评判信访工作成败的标准之一。当前信访三级终结制度存在弊端，对那些通过复核还不能解决或还不能让信访人满意的信访事项，没有后续机制保障落实。三级终结的效力也难以得到保障，因此通过信访听证会增加透明度、通过人大审查、引入第三方力量提升其效力显得尤为重要。信访终结机制要重点研究终结依据(立法)、终结范围(职能)、终结程序(效率)、终结标准(公平)四个方面，同时要实现有效监督，落实信访终结的责任主体。

(三)公民参与，基层治理，推进多元信访建设

首先，需进一步转变信访治理的观念，引导践行“信访前置”。“信访前置”强调将公众参与引入公共决策，即让公民在政府管理行为实施环节(决策环节)内行使信访权，简言之就是“问政于民”向“理政于民”的转变。信访前置集增强预控能力、加强公民的政策认可度、降低信访源头发生率、缓解信访机关工作压力、推进民主政治建设等作用于一身，政府要在做好信息收集、决策咨询与风险评估工作中，主动引导教育民众参与管理信访事务——信访纠纷源头化解的纵深发展。

其次，深入探索信访第三方治理模式。第三方参与信访治理需要从参与领域与参与效果上加以提升。就律师参与信访治理而言，分为分离诉访事项、导入司法渠道、代理涉诉信访三步走。首先，由律师对信访事项进行初步筛选进而可将信访事项分为诉讼类、复议类、涉诉信访类、行政信访类事项，这为信访分流治理提供了前提保障；其次，分类之后最为关键的便是将涉法涉诉类信访、诉讼事项及时导入司法渠道；最后，为能够导入司法渠道的涉法涉诉信访案件代理诉讼，这是律师参与信访第三方处置的归属。在信访司法导入中，律师起着甄别、推荐两种作用，相应地也应当建立信访的律师甄别机制、推荐机制。换言之，律师要担当起甄别信访案件是否涉法涉诉以及原评判是否合理的职责，然后对需要通过诉讼渠道解决的案件向法院进行推荐或对原判决情况做出说明，以确保信访事项得以公正解决并使信访人信服。

诚然，第三方参与信访治理绝不限于律师参与这一单一领域，除此之外，还可以通过构建社会问责机制以实现信访督办的第三方处置，即建立一种依托社会力量并为民众所信服的信访全过程社会评价系统，评估专家在其中必不可少，民众信服的公众人物、律师、党代表、人大代表、政协委员、媒体记者等更应当有机分布于评估系统之中[9]。通过完善基层治理机制以实现信访终结的第三方处置，即将信访终结的话语权交于社会第三方，然后经由政府裁断，亦或者直接将信访终结的决定权交于第三方，政府负责监督。也就是说，引入第三方民间“专家”参与信访人信访的过程，并对信访终结的时间、程度、措施加以提议与指导，或者请其做终局决定的情况说明，以增加政府民众互信，有效化解纠纷，如图2所示。

图2 信访第三方介入处置治理转变模式

五、结语

本文对重庆市信访基本情况、信访法规建设现状、信访机构与队伍建设现状、信访工作制度与方法建设现状予以宏观调查分析，得出重庆市信访工作存在“信访法规体系不完善、信访意识与观念落后”“信访功能定位模糊、信访工作机制与方法欠缺”“信访第三方参与缺失、多元信访凸显潜在危机”等问题，针对以上三方面的问题，提出需要“转变思路，更新理念，加速法治信访建设”“绿色公开，精准终结，推进责任信访建设”以及“公民参与，基层治理，推进多元信访建设”等3条基本对策。

然而，重庆市信访有其自身特殊性，同时碍于调查样本的狭窄，相关原因分析与对策建议可能面临推广应用性不足的问题，因此后续研究将进一步扩大调查样本总量，从信访受理、接待、转交、督办、导入、终结、评估多方面综合考量。此外，相关研究还应进行跟踪性的动态研究，以提升研究成果的实效性与应用价值。

当前，基于国家监察体制改革背景下的信访法治化建设与信访工作制度改革，要着重在如何“整合反腐资源”、如何“精准问题线索”、如何“加强内部监督”、如何“做好制度衔接”等方面加以创新，学界也应以此为切入点，推动相关研究的发展。

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ThePathandCountermeasureofLettersandCalls’InnovationUndertheNewSituation:AnInvestigationandAnalysisontheImplementationofChongqingMunicipalLettersandCallsRegulations

LIAO Xiujiana, LEI Haoweib

(a.Research Center for Letters and Visits and the Rule of Law in China;b.School of Politics and Public Administration, Southwest University of Political Science & Law, Chongqing 401120, China)

The reform of legalization of letters and calls and the reform of its work system are the core dimension of the current letters and calls system innovation.Based on the investigation and analysis of the implementation ofChongqingMunicipalLettersandCallsRegulations, it is concluded that there are problems, such as“laws and regulations system are imperfect, with beliefs and ideas falling behind”“The function is ambiguous，and the work mechanism is imperfect”“Third party participation is inadequate, and multi-element letters and calls highlights the potential crisis”, etc.. In this paper, we put forward three basic countermeasures, such as “changing and updating ideas, and accelerating the construction of letters and calls to the rule of law” “green-opening, accurate-ending, and promoting responsible letters and calls construction” and “citizen participation, grassroots governance, and promoting the construction of multiple letters and calls”.

the construction of legalization of letters and calls; work system reformof letters and calls; investigation; innovation

2017-05-08

中国法学会“研究阐释党的十八届六中全会精神”部级重点专项课题“党内巡视制度研究”(CLS(2016)ZDZX05)；重庆市地方立法研究协同创新中心立项课题“《重庆市信访条例》贯彻实施情况调查报告”(DFLF201606)；西南政法大学2016年学生科研创新计划资助项目“涉法涉诉信访问题与制度创新研究——以重庆市法院系统信访案例为例”(2016XZXS-272)

廖秀健(1967—)，男，四川什邡人，教授，博士，西南政法大学中国信访与法治中国研究中心常务副主任，中国社会稳定与危机管理中心研究员，研究方向：行政法治、危机管理。

廖秀健，雷浩伟.新形势下信访制度革新的困境与对策——基于《重庆市信访条例》贯彻实施情况的调查分析[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(10):106-114.

formatLIAO Xiujian, LEI Haowei.The Path and Countermeasure of Letters and Calls’ Innovation Under the New Situation:An Investigation and Analysis on the Implementation ofChongqingMunicipalLettersandCallsRegulations[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(10):106-114.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.10.014

D632.8

A

1674-8425(2017)10-0106-09

(责任编辑冯 军)