国家级新区城市功能布局的思考

康晨

国家级西咸新区建设伊始，陕西省委、省政府摒弃传统城市“摊大饼”发展模式，坚持创新城市发展方式、走新型城镇化道路、建设现代田园城市，按照“核心板块支撑、快捷交通连接、优美小镇点缀、都市农业衬托”核心理念，组团开发建设五个相对独立的核心板块，30-50平方公里不等，可容纳30-50万人，围绕核心板块布局若干优美小镇，同时保留部分自然村庄，星罗棋布地散落在城乡之间，从而形成一个由城市核心板块（组团）—优美城镇（镇）—自然村落（村）组成的市镇体系。五年来，新区围绕构建点状布局、组团式发展的市镇体系，坚守城市总体规划，加强基础设施建设，大力整治环境，错位布局产业，建设优美小镇，先进的开发建设理念正在变为现实，坚持不懈的努力换来了丰硕的成果：新区部分交通路网建成通车，一批企业入园落地开工，五个组团的核心板块建设正在抓紧进行，城市的局部面貌初显，各具特色的优美小镇和以都市农业为衬托田园风光交相辉映，逐步形成了点状布局、组团式发展的市镇体系。

一、核心板块支撑

现代田园城市主张城市紧凑发展，兼具城市与乡村优美，接近自然。西咸新区构建点状布局、组团式发展的市镇体系，核心板块区域相对独立，有效解决远离自然、城乡割裂加重、社会化管理不适应等诸多“城市病”，同时承载高度复合的城市功能。

组团是城市功能的高度集聚区，具有完善的基础设施和公共服务设施，是产业集聚、牵引新区经济发展的“核”，也是为居民提供便捷生活服务，具有高密度城市文明的“核”：限定核心板块规模，基于未来资源环境承载力，结合城市布局结构、轴线、组团及生态要求，西咸新区确定了“5+2”的核心板块，规模10-18平方公里不等，可容纳10-18万人，形成多个中心、整体化运作的点状市镇体系，城市各种职能良性运转；限定城市边界，按照地形、自然生态、环境容量等因素，在板块之间以农田或生态绿楔隔离，划定清晰的城市边界，引导核心板块紧凑发展，保持核心板块之间开敞空间、农业用地以及环境敏感区，防止城市建成区的低效率蔓延；明确核心板块产业和业态，在遵循市场规律的前提下，从资源环境、区位特点和解决就业出发，发展不同产业聚集区。集中土地资源、人力资源、财政资源等要素，在核心板块综合协调好第一、二、三产业的空间布局以及主导产业和特色产业的空间布局，引导工业向城镇、园区集中，促进企业集聚发展，形成各具优势的产业集群；在较合理的区域范围配套城市功能。核心板块中布局的产业既是城市的一个组成部分，同时聚集了人口、实现了就业，真正实现产城融合发展。

新区经过三年多的发展，空港新城以临空产业为基础，形成“国际化、人文化、生态化、智慧化”的第四代国际空港城市；沣东新城重点发展高新技术研发及创业孵化、商业贸易等，打造西安国际化大都市产业发展新高地。秦汉新城发展商务办公、总部经济、创意文化、医疗卫生等，建设文化之城、田园之城、健康之城；沣西新城依托沣西总部经济园建设西部云谷、中国移动、中国联通、中国电信三大运营商等项目，打造信息产业高地；泾河新城建设地区性总部经济集聚区、创意文化产业基地、城市公共配套服务中心等，核心板块初步形成。

二、快捷交通连接

道路是城市的骨架和血脉，是城市基础设施建设的先导工程。新区在交通设计中，以满足人的需求为本，规划了立体式交通网络体系，合理布局主干道、次干道和支路路网。主干道连接核心板块，加速城市融入更大的经济社会发展空间。次干道打通组团内部交通，有效减少城市拥堵。在板块、园区、景区、居住区之间建设支路路网，形成闭环交通路网，加速城乡资源流通。与此同时，为满足不同人的需求，设计了快捷交通和慢行系统，快捷交通上发挥地铁、轻轨、brt等组成的覆盖全域的轨道交通网络作用，为组团式、网络化的现代田园城市提供便捷公共交通支撑。慢行系统上建设宜人舒适的自行车道、景观步行道等慢行交通系统，实现主、次、支干道与快慢交通相结合的路网建设。为方便居民绿色出行，在道路建设中，对城市道路进行生态化设计和建设。

目前，区内按快速路、主干路、次干路和支路四个等级规划建设道路交通，由快速路和主干路共同形成“五横五纵”骨架路网。截至2015年底，全区已有557公里的道路建成通车。其中，秦汉大道一期、沣泾大道泾河新城段、红光大道、富裕路、自贸大道、三桥新街、石化大道、白马河路等建成通车，后卫寨城市立交初步形成。

三、优美小镇点缀

优美小镇是西咸新区现代田园城市市镇体系的重要组成部分，是新区经济社会发展到一定阶段的必然产物，建设优美小镇是在一个或几个自然村的基础上进行合并或改造，依托自身优势，因地制宜发展特色产业，实现农民就地就业，完善基础设施，提升公共服务，改善生态环境，传承历史文化。

优美小镇具有以下基本特征：一是从规模、人口与位置来讲，规划面积一般控制在3平方公里左右，建设面积一般控制在1平方公里左右，人口一般在2万人以内。优美小镇大都点缀在田园之中，利用原有山川河流、大遗址保护区和基本农田构建小镇的绿色基底，自然分布在核心板块的外围，与快捷交通相连，形成相对独立的社会单元。二是各具特色。结合小镇区位优势、历史文化、产业基础、生态资源等，大力发展特色产业，实现“一村一品”、“一镇一业”的发展模式。可以对酿酒、制茶、中药等传统产业进行改造升级，可以发展关中民俗、商贸旅游等第三产业，也可以聚焦生态环保、健康医疗、科技创新等战略型新兴产业。三是农民主体。坚持“政府引导、农民主体、社会参与、市场运作”建设模式，在优美小镇规划设计中，充分征求村民意见建议，真正使小镇规划符合当地实际、满足农民意愿；在优美小镇建设过程中，积极引導农民以入股等形式参与建设，或在符合规划的情况下对自住房进行改造；小镇建成后，教育培训农民通过开办农家乐、回镇创业、租赁商铺等经营活动，积极参与优美小镇经营管理，使农民成为真正的受益者。四是生态宜居。以人为核心，坚持绿色发展，逐步改造农村落后的供排水、污水、垃圾处理等基础设施。严格保护山水格局、森林、生物、湿地等自然资源，让小镇回归自然。同时，不断完善公共教育、就业服务、社会保障、基本医疗卫生、养老服务等体系，强化公共服务功能，建设管理科学、环境优美、服务便捷的宜居小镇。五是禀赋文化。挖掘和保护人文历史记忆、具有地域特定内涵的文化元素，并对其进行提炼，融入小镇规划、建筑设计和景观打造之中；突出古村古居、人文历史、山水风光、特色饮食、地形地貌等文化标识，以及古朴浑厚的汉唐建筑风貌，形成独一无二的文化符号；加大非物质遗产的传承和保护，彰显当地文化历史底蕴，建设有关中特色的小镇，让传统与现代、历史与时尚、自然与人文完美结合。endprint

目前，沿渭河、泾河、沣河三条水系，初步建成泾河崇文重点镇、卢卡风情小镇、茯茶小镇，空港太平小镇、沣东沣滨小镇、秦汉酒庄小镇、沣西丝绸之路风情小镇等积极推进。保留部分村落自然风貌，因地制宜发展经济，建设秦汉刘家沟秦风民俗文化村、空港大石头村等，让城镇化建设留得住青山绿水，记得住乡愁。

四、都市农业衬托

在核心板块之间布局若干都市农业区，形成田园城市的生态绿楔。发挥农业生态功能。都市农业既与国土整治、动植物保护、生态优化息息相关，同时又有保护自然、稳定生态、促使人与自然和谐相处的功能，使生态与农业建设相生互动、协调发展，促进区域生态文明建设；发挥农业空间功能，在核心板块周边合理布局都市农业，使农业本身成为现代田园城市的组成部分，形成“大开”的空间布局，即水为脉、绿为基、路为廊的广阔空间延伸，使都市农业为城市提供资源的同时，其绿色基底与城市核心板块相互衬托，构建现代田园城市旖旎风光；发挥产业功能。城市资本下乡，龙头企业带动，广泛农户参与，提高村集体组织化程度。同时，对农业进行改造，利用龙头企业带动和农民合作社、股份制公司等形式，打破一家一户分散经营的模式，将城市资金引入农业，用文化、休闲旅游、科学技术、绿色有机提升农业的附加值，实现三产融合发展，使农业成为高附加值、高效益的产业。并依托合作社、农庄等，走农业规模化、产业化的发展道路。

根据新区组团特点，发展观光型、设施型、特色型和园林型都市农业。建设沣东农业博览园，发展农业科技馆、南方植物馆、花卉馆、都市体验馆以及外部园区，打造集种植业、特色农业、旅游农业等于一体的体现现代都市农业特色的农业综合体。建设泾河秦龙现代生态智能创意农业园，采用先进的喷药施肥无人飞机、采摘番茄机器人、植物生长LED灯、蔬菜翻滚生长等设施，实现农业生产工业化，一、二、三产业高度融合。

西咸新区构建点状布局、组团式发展的市镇体系尚处于探索与實践中，也遇到一些困惑与困难。显而易见的是“摊大饼”式发展城市，土地边际利用效率高，城市建设成本低，可以快速与原有城市的基础设施相连，有效对接老城区公共服务，但也必然带来生态环境恶化，空气、水污染，交通拥堵等“摊大饼”弊病。相比较而言，点状布局、组团式发展城市建设周期长、投入大、见效慢，但从长远来看，其优势更是显而易见的：限定城市发展边界，实行核心区高密度开发，集约节约利用土地，产业集聚发展，大量提供就业机会，促进人口集中、产业集聚、用地集约，提高城市土地综合承载能力，减少资源损耗和环境污染。实现经济、人口、资源和环境协调、可持续发展，不断提高城市居民幸福指数，真正实现城市让生活更美好的人本理念。为此，西咸新区将坚定不移地在新型城镇化进程中构建点状布局、组团式发展的市镇体系。

（作者单位：西咸新区管委会西咸研究院综合处）endprint