基层法院诉调对接工作机制的模式、困境及前景

张星远　陈利红

[摘要]在司法体制改革和司法社会化的需要下，诉调对接应运而生，在各地区主要有三种运行模式：法院内设型、司、法联合型、指导调解型。作为一种新的多元化纠纷解决机制，其不可避免的遇到法律缺失，从业人员素质不高、效力衔接不足等困境，对此，本文提出了完善法律、发挥行业调解和基层调解组织、提高调解员素质、加强司法确认四个方面的发展前景。

[关键词]诉调对接；模式；困境；前景

一、“诉调对接”的定义及模式选择

在倡导和谐为主流价值观的社会背景下，为顺应司法体制改革的发展趋势和司法社会化的客观需要，全国各级法院经过不断探索和实践，推出了新的一项多元化纠纷解决机制——诉调对接。

诉调对接在各地法院的操作中，主要有以下两种解释：第一种为广义上，即将诉讼调解和人民调解、行政调解等其他调解方式有机结合在一起，充分发挥各种调解机制的优势，从而更好的定纷止争，推进社会和谐与稳定，第二种为狭义上，即仅将人民调解和诉讼调解相互衔接，相互结合，科学、合理、高效、便捷的化解各种纠纷矛盾，以使社会关系在最大程度上恢复和谐状态的一种有效工作机制。本文所涉及的是诉调对接的第二种理解。

诉调对接在各地的实务操作中主要表现为以下三种具体形态：

1、法院内设型，即在法院内部设置调解室，使其作为司法机关的有机组成部分。调解委员会由法官、人民d审员及其特聘的调解员共同组成，调解主任由地方法院从法官中指定，調解委员由法院根据不同案件性质分别指定，将调解和审判分离开来的“诉调对接”，这对于加强人民调解的法律性和权威性有着重要作用。

2、指导调解型，指在政府积极推动下，在e镇一级设专业化人民调解委员会，同时人民法院给予大力支持的工作机制。具体可以指定人民调解委员会的指导员由相关业务庭和人民法庭经验丰富的审判人员担任，由其负责对人民调解工作的业务指导，包括解答人民调解员的法律咨询、帮助人民调解委员会运行机制、工作程序和制度、调解方式及文书制作等。

3、司、法联合型，系法院与司法行政机构协商成立联合调解委员会，再由联合调解委员会在人民法院立案大厅以及派出人民法庭设立人民调解工作室的调解机制。这种模式既克服了法院内设型主体单一性，无法充分发挥社会其他调解力量的问题，也解决了指导调解型缺乏整体性，导致调解及时性不足的弊病。

二、制约诉调对接机制发挥作用的因素

1.相关法律规定的缺失。

虽然我国已经颁发的《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国调解法》，最高人民法院发布的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》、《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》及司法部颁布的《人民调解若干规定》等，对人民调解的指导与监督职能进行规定，也对于人民调解协议的效力和司法确认程序做出了特别的强调，但f今为止，还没有一项规范性文件对“诉调对接”的具体内容作出规定。诉调对接的具体操作程序、组织架构、诉调对接与其他诉讼程序的关系等均无明确规定。“诉调对接”并无强制性，也无规范性，开展与否，如何开展，没有约束，其随意性很大。

2.人民调解员队伍整体素质不高。

虽然人民调解员不是‘官，但对其素质要求并不比‘官低。在基层调解实践中，人民调解员往往由村、居委员会主任及其成员兼任，他们的调解成功率主要依靠对当地居民的长期了解，对地方惯例和规范的了熟以及其经验、口才，个人#力或诚信等因素而产生的对当事人的影响力。“看起来这些乡村调解员较少依赖于法律训练，而是更多地依赖于他们与地方精英之间的关系”。然而在公民权利观念和法治意识不断增强的社会背景下，仅依靠以往“老g舅”式的h导调解纠纷，已经无法满足新型疑难纠纷解决的需要。目前，人们对法律给予了很高的期盼值，不再仅仅限于情和理，而在很大程度上索要的是一个法律上的说法。然而目前人民调解员的法律业务知识基础却相当薄弱。

3.人民调解协议效力衔接有待提高。

人民调解所达成的协议在诉讼中从性质上只是一份证据，本身并不具有强制执行力。虽然最高院公布了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》对司法确认程序进行了规定，但是具体到实践中，进入司法确认程序的调解协议的却很少。打个形象的比方，调解的成功很多时候重在“趁热打铁”，当双方当事人经过一轮轮的协商和妥协达成初步协议的时候，就好比对铁块进行加热终于0成一i铁水，此时只需趁双方都在场，且调解意愿强烈的时候将wj的“铁水”倒入司法确认的“模具”便可大功告成，而司法确认的申请过程不可避免的影响到调解的及时性，特别是对于法院内设型和指导调解型诉调对接机制，双方往往需要另定时间共同到法院进行司法确认申请，即需在“铁水”冷却之后“另起P k”重新进行加热，如果之后因为双方申请司法确认时间难以协商，或一方当事人在协议达成后反@等原因而无法进行司法确认，都将导致之前的努力白费，因为如果一方拒不履行协议内容时，且在未进行司法确认的情况下，对方只能诉诸法律，将协议以民事证据的形式向法院提供，经过法院的生效判决已获得强制执行力。

三、诉调对接机制发展的前景

1.完善诉调对接机制法律规定。

被誉为“东方经验”的人民调解制度正面临社会转型期的各种问题，作为新时代完善人民调解的重大举措，诉调对接虽显示出强大的生机，却因法律的滞后性而缺乏法律制度的支撑。国家立法机关、司法机关应尽快出台相关法律法规或者司法解释，对诉调对接的定义、组织架构、操作程序和诉调对接与其他诉讼程序之间的关系等进行约定。

除此之外，在规范性法律文件出台前，各地政府机关可在现行法律、司法解释的框架内，根据本地区的实际情况，因地制宜，主导构建当地的诉调调解机制，出台相关的文件对此进行规定。如杭州市萧山区适用的是司、法联合型模式，当地法院与司法局早在2007年就制定了《杭州市萧山区人民法院、萧山区司法局民事纠纷委托调解工作制度》，两部门在该制度运行良好多年之后，于2012年5月9日再次联合出台了《关于人民法院委托人民调解委员会调解民事纠纷的实施意见》。一方面，《实施意见》对当地诉调对接机制进行了进一步的规定：（1）将9：家庭、继承、变更，养、收养纠纷等17类纠纷划归为人民调解的案件范围；（2）明确规定区联合调解委员会在人民法庭立案庭和三个人民法庭设立人民调解工作室；（3）明确了人民调解的程序，笔者简要概括如下：告知诉前调解的规定，征询当事人意见1人民法院登记并出具民事纠纷委托调解f，引导当事人到区联合调解委员会调解1人民调解委员会接受委托、指定调解员并发出纠纷受理通知书l诉前调解未能成功，法院及时审查确定是否受理案件（诉调结束，未成功）；调解达成协议，提供《申请司法确认告知书》|当事人填写《司法确认申请书》，若申请，诉，且符合要求，应予准许，若要求出具民事调解书，且符合要求，应出具民事调解书（诉调结束，成功）。（4）对经人民调解委员会调解后以调解或，诉结案的案子，按特殊标准减、免诉讼费。另一方面，《实施意见》的贯彻落实既解决了民事纠纷，又确保法律保障合法权益的实现，还避免了重复诉讼和司法资源的浪费，从而实现了法律效果与社会效果统一的双赢。endprint

2.吸纳和发挥行业调解、基层调解作用。

为进一步完善诉调对接机制，扩大诉调对接的影响力，各地应充分发挥行业调解及基层调解的作用。现在医疗事故纠纷、房地产纠纷、保险纠纷等专业性较强的案子不断涌现，对此行业调解有着其得天独厚的优势，主要体现在：（1）专业性强，各行业委员会具有较强的行业背景，工作人员也具有相关行业的从业经历，相比之下，更能专注于本行业问题的解决；（2）适当权威，各行业委员会虽然不具有政府机关的公信力，但是在行业内部仍具有较强的权威性，同时，根据行业内部的自律规定，行业委员会对失信行为的惩戒也为调解协议的履行提供了保障；（3）高效、便捷、低成本，行业调解并没有诸多的强制性规定，对程序性的要求不高，只要在合法的前提下，各种促进调解的方法均可使用，与此同时，纠纷双方也避免了陷入诉讼纠纷而付出各种经济成本、社会成本。

各e道、乡镇的综治机构，是最贴近人民群众的基层组织，将其纳入到“大调解”之中，将有力的推动诉调对接在纠纷解决机制中的认可度和影响力。各地应积极寻求党委政府支持，争取将诉调对接工作纳入综治工作平台，进一步完善合作运行机制，形成工作合力，为诉调对接机制的进一步完善提供充分保障。此外，各地法院应积极开展和司法所等基层司法部门的互动，如上海市m行区人民法院的“一会一员一张网”的工作机制值得借鉴，“其中，“一会”指的是两月一次的法庭庭长与司法所所长的联席会议，“一员”指的是法庭向辖区各镇、e道及调处中心派驻一名法官联络员，“一张网”指的是法庭与辖区各司法所、基层人民调解组织形成调解工作网络。”

3.提升调解员综合素质，完善配套制度。

首先，应尽快提高人民调解员的总体素质，一方面，从人员选任上，可由司法行政机关从退休法官、律师中聘任专业的人士担任人民调解员，从而从源头上保证调解员群体的较高素质；另一方面，应加强调解员的业务培训，除了司法机关定期组织调解员参加业务能力、调解技巧培训之外，还应积极探索新的培训模式，如以会代训，旁听庭审，聘请调解员担任人民d审员等方式，使得调解员能经常得到法官的指导，极大的提高调解员的法律理论水平及调解实践技巧。

其次，可建立专职调解员和特邀调解员相结合的n选机制。对于物业纠纷、房地产纠纷等行业性较强的纠纷，由于这些案子专业性强，法官本身的知识往往难以胜任；同时这些案子又体现出双方权利义务较为明确，案件争议焦点集中在客观事实方面，有配套的专门实体法规范等特点。由专业人士处理起来具有明显的优势，因此不妨从各个行业中n选特邀调解员，建立“绿色通道”，对于特定性质的案件直接委托相应的调解员，既保证了针对性，又提供了效率，且有利于纠纷的彻底解决。

此外，应设立专项经费，保障调解员待遇。目前，调解员待遇普遍偏低，基本处于“半无偿”状态，这虽然显示了调解员过硬的政治素质，但是作为一项缺乏必要物质保障的制度，诉调对接难以实现。因此，应申请政府拨付专项资金，用于人民调解的工作经费，作为治理社会的投入，确保调解人员能够获得相应的劳动报酬。同时，对人民调解员建立起考核评价与奖惩激励机制，充分挖掘调解人员的自觉性与能动性，使其工作落到实处，真正成为处理社会纠纷的一道强有力的防护屏障。

4.完善效力对接，加强司法确认。

实行司法确认程序，既提升了人民调解的公信力和权威性；又缩减了诉讼程序，节约司法成本；还保障了当事人合法权益的实现。笔者认为可从以下几个方面对司法确认进行加强，第一、将司法确认程序计入法官考核范围，這将提高法官参与调解协议司法确认的积极性。第二、设立调解确认室，可在法院立案庭乃至各法庭设立司法确认办公室，抽调资深法官专职办理司法确认案件，已确保司法确认工作的顺利进行。第三、加强沟通，寻求支持。与各调解委员会进行交流，使其深刻认识到司法确认程序三方共赢的优势，以期得到帮助，使调解委员在调解协议达成后，督促当事人及时办理司法确认程序。第四、扩大宣传，营造氛围。利用法制宣传日等机会深入社区，通过发放宣传单、法制讲座等形式宣传人民调解协议司法确认程序，让广大人民群众了解和参与到司法确认之中，打好司法确认的群众基础。endprint