我国精准扶贫面临的问题及对策

富吉祥

扶贫是我国一项长期的工作，截至目前虽已经有了一定的成效，但仍存在诸多问题，长此以往难以促进全面小康社会的实现，因此精准扶贫有着重要的意义。精准扶贫在实施的过程中，要从划分政府职责、识别扶贫对象、确定帮扶措施、制定管理办法、完善考核机制等方面来解决精准扶贫所面临的问题。

全面建成小康社会的关键是帮助贫困区域及群众摆脱贫困。习近平总书记2013年11月到扶贫重点省份调研，重点提出要科学合理规划全国各贫困地区的扶贫开发工作，保证全国贫困人口到2020年能准期脱贫，并提出扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，各地区要综合运用扶贫资源，实行精准扶贫，保证扶贫到村到户。

一、精准扶贫的内涵及现实意义

1.精准扶贫的内涵

精准扶贫是一种寻求准确化和合理化的扶贫方法，它的基本内容包含精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核。其中，精准识别是指按照各区域的经济实际发展状况及贫困状态来确定扶贫标准，通过民主科学及透明的识别方法将贫困村、贫困户及致贫主因识别出来。精准帮扶是指在充分了解和考虑贫困村和贫困户致贫主因的基础上，利用政府和社会各界人士的力量有针对性地对每村每户制定不同的帮扶计划，让贫困村、贫困户真正摆脱贫困。精准管理是指把所有的贫困村和贫困户的相关资料信息录入网络化系统，利用网络进行管理和监测，并提供相应的调整和应对方案。精准考核是指政府等相关扶贫部门通过贫困人口信息系统，能够及时了解掌握扶贫工作的进展，了解扶贫资金是否及时使用并落实到贫困户身上。

2.精准扶贫是对建国以来扶贫工作经验的科学总结

精准扶贫模式，是现阶段解决特定贫困人口问题的最佳途径，通过分类指导，建档立卡，精准施策，综合解决增收难、行路难、住房难、饮水难、用电难、上学难等系列社会难题，使扶贫工作进入一个新的平台高度。

建国以来，我国扶贫工作由开始的主要解决人民的温饱问题转变为帮助贫困地区人民群众脱贫致富，可划分为五个扶贫阶段。第一阶段：小规模的救济式扶贫阶段（1949-1978年）。这一时期主要进行的是改善农村的基本医疗卫生、教育事业，初步建立“五保”制度和农村特困人口救济为主的基本社会保障体系。第二阶段：体制改革推动下的发展型减贫阶段（1978-1985年）。党和政府出台了家庭承包经营制度，充分激发了农民参与劳动的积极性，鼓励并大力支持发展乡镇企业等政策出台。第三阶段：以贫困县为重点的开发式扶贫阶段（1986-1993年）。针对贫困人口主要散布在“老、少、边、穷”地区的情况，在18个汇集连片的贫困带划定了国家的重点贫困县，针对贫困县采取专项资金、专门的优惠政策、特色产业培育等方式对其进行扶持，并在全国领域内开展有组织、成规模的开发式扶贫。第四阶段，以特殊困难区域为重点的攻坚扶贫阶段（1994-2000年）。制定并发布了《国家八七扶贫攻坚计划》，明确具体的扶贫责任制，发动社会各方面的力量去协助中西部地区贫困人口解决温饱问题。第五阶段：以建设农村小康社会为目标的综合性扶贫阶段（2000年至今）。这时期扶贫开发的主要目的是加速贫困地区脱贫致富的速度，切实加强贫困村的整体发展能力，缩小地方经济发展水平的差距，转“粗放式”扶贫为“精准式”扶贫。尤其是2013年以后，对精准扶贫进行了整体的规划，创新体制，加大投入，保证重点。

二、我国目前精准扶贫所面临的困境

1.贫困程度深，扶贫难度大

“十二五”期间我国贫困人口已经减少了一亿多，而“十三五”时期要完成七千多万人脱贫的任务，它的难度主要体现在质量上而不是数量上。如果要让所有的农村贫困人口到2020年完全摆脱贫困，使所有贫困县摘掉贫困的帽子，每年的減贫人口必须要达到1000多万。但这些人口贫困程度更深，长期贫困或代际贫困、生态型贫困所占的比例都很大，这导致扶贫开发的成本更高、难度更大。

2.扶贫资金筹措难

扶贫资金的有限是制约精准扶贫工作能否顺利进行的重要因素，特别是对于中西部地区政府来讲，要解决扶贫资金问题仅仅依赖于中央财政的专项扶贫资金是远远不够的，必须要进行融资，而目前我国能真正参与到扶贫工作中的金融机构数量少之又少。此外，国家的信贷技术系统不够完善，金融机构参与扶贫工作的政策体系还不健全也是原因。

3.农户传统观念制约

有两种情况，一种是贫困户觉得名声不好，有损自己的个人面子。特别是新一轮的建档立卡过程中，很多贫困户变得特别敏感。另一种是不愿主动脱贫，占据扶贫资源。因为贫困户可以享受很多优惠政策，如领取危房改造补贴、子女上大学可申请补助、定期获得物质资源等这些福利资源，都让贫苦户不愿主动摘掉贫困的帽子。

4.教育基础差

目前我国农村地区教育发展还比较滞后，特别是贫困山区的孩子因教育资源缺乏及上不起学等原因，使得教育发展问题成为扶贫开发中难以解决的难题。

5.扶贫政策体制的不完善

我国从扶贫资金的计划、审批、到最后的实施及监管，仍然都处于各自脱离的状态，不同部门处理扶贫资金都有不同制度、不同方法。现今的政绩考核体系易使领导干部在分布扶贫资源时出现偏差，容易利用有限的资源打造工作示范点，显示自己的政绩，如此一来，起点较高、条件较好的地区就会成为示范村，而条件差的地区获得的扶贫资源会相对更少。

三、精准扶贫实践困境存在的原因

1.农民的流动性导致精准统计较为困难

在精准识别的过程中，需要农民参与配合建立档案卡，由于大部分的农民外出打工，但真正参与的农民却不多。由于户主不在家，也就无法参与识别活动。

2.驻村干部的兼职性导致管理工作不到位

驻村扶贫的干部是临时调遣的，无法将自己原来的主职工作放到一边不管，因此他们往往要兼顾好两个职位的工作任务。而且由于驻村扶贫工作的短暂性，驻村干部也无法快速帮助农民摆脱贫困，有些驻村干部只是做好表面的功夫，难以真正落实精准扶贫。endprint

3.农村基础设施不完善导致实际扶贫措施难以到位

由于农村公路通畅率低，互联互通不够，安全保障设施不够完善，制约了精准扶贫的效果。

4.贫困家庭的结构性问题导致扶贫难度加大

贫困人口不仅是经济层面的贫困，更是精神层面的贫困。由于没有受过系统的学校教育，文化知识欠缺。此外，许多贫困户既不是党员，也不是村民代表，缺乏话语权，处于最底层的位置，这些都给扶贫工作带来了难度。

5.资金监管出现漏洞

因为缺乏有效的监督，在资金的使用上常出现“黑幕”“暗箱操作”“关系户”的现象。在2016年国家审计署向全国人大常委会作的审计报告中提到，审计发现被违规利用或冒领的扶贫专项资金竟达1.51亿元，这之中有17个县将2000万元作为业务经费不足时的弥补款项和福利发放用款，还有高达8.7亿元的资金被闲置、浪费，有的闲置已经超过了15年。审计署还发现，2015年云南寻甸县按照正常流程建档立卡、记录入库的贫困户，拿到手的扶贫贷款仅有当年发放的6560万元的一半。

四、如何有效地精准扶贫

1.精准划分各政府职责

中央、省级、市级、县级到乡级的党委政府都要界定其扶贫职责，各司其职，各负其责。中央政府扶贫的主要职责是了解各省的经济状况，解决各省间的发展不均衡问题；省级政府要落实好中央的扶贫政策，对贫困市的基础建设和产业结构进行扶持；市级政府要了解致贫的原因，制定县级扶贫总体规划；县级政府要制定详细的扶贫计划，分布具体详细任务到乡政府，调配人才，制定乡镇的产业发展规划；乡级政府是直接执行者，应合理分配上级拨下来的扶贫资金，进行工作培训、专业指导以及对扶贫成果的验收。

2.精准识别扶贫对象

从实际出发来确定贫困标准，可以采用人均纯收入与“一少一低一无”的标准相结合，“一少”即是人均耕地少且土地贫瘠，农产品产出主要用于自家消费；“一低”是指家里人大多数体弱多病，文化水平低，劳动素质、技能低下；“一无”即是无人从事非农产业，家里人全部从事农业生产。如果人均纯收入达到规定的标准，并且符合以上三个条件，就可被确认为扶贫对象。对处于临界点的农户，可进行更深入的了解，比较后再由相关人员投票决定。

3.精准确定帮扶措施

深入到鄉、到村、到户，通过走访展开深入调研，弄清楚扶贫对象的基本状况、致贫主因、致富愿望和现实需要等问题，了解地方的基础设施建设、自然条件，制定整体扶贫计划和方案，再有针对性地制定“一户一策”的帮扶计划和方案。第一，改善扶贫对象的生活、生产条件。加大对农村道路等基础设施的投入力度。对不易耕种以及产出率较低的土地可以采取退耕还林还草的方法，让贫困户自己当护林护草工作人员，使其获得稳定收入，为缺少生产资金的贫困户解决贷款难的问题。第二，提高贫困户的劳动力素质；提供相关的劳动力技能培训，保证每户至少有一人有一项劳动技能；为其子女上中学、大学提供资金补助。第三，完善并落实农村社会保障体系。对于因病残等致贫的，及时进行医疗帮扶，对于因丧失劳动能力而致贫的，要发挥农村社会保障体系的保底作用，为其提供基本的生活保障。

4.精准制定管理办法

第一，运用互联网的大数据功能，加强农户信息管理，建档立卡，及时更新，有进有出，进行动态管理。第二，创建精准的监测评估体系，增强对项目资金的监测和评估，避免资金被贪污、挪用的现象发生。组织专业技术人员全程参与项目的设计、实施和验收，保证项目质量、资金安全和项目效益。第三，加强资金监管机制，按照“项目随着规划走，资金随着项目走，监管随着资金走”的原则，拟定并完善扶贫资金使用管理办法，对扶贫资金实行专户专存、专款专用，从源头上杜绝扶贫资金被挤占、挪用、套取等现象的发生。

5.精准完善考核机制

第一，领导干部的绩效考核要与当地扶贫发展规划紧紧相连，前任领导干部依法制订的扶贫规划的执行进度不能因其任期满而终弃，要纳入到现任领导干部的绩效考核内容中。第二，完善扶贫绩效考核主体，除政府部门外，还需要让社会各界人员参与到扶贫绩效的考核当中，及时将扶贫工作的相关内容，如扶贫的计划、资金的多少、扶贫的有关制度等通过各种媒介向社会公开，做到扶贫工作透明化，避免考核单向化。同时也要充分发挥本级人大、政协的监督决策作用。第三，完善扶贫考核结果的使用，把扶贫绩效考核与干部问责制、干部的选拔任用联系起来，避免扶贫绩效考核结果在使用过程中的随意性，调动基层干部扶贫工作的积极性。

参考文献：

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[4]唐丽霞，罗江月，李小云.精准扶贫机制实施的政策和实践困境[J].贵州社会科学，2015（05）：151- 156.

见习编辑李曼莉责任编辑魏家坚endprint