加快开展脱贫攻坚民主监督工作

郭群峰+陈巳+付广军+李黛青+宋健坤+李秀香+张明林+王虎+于艳斌+吴晓明+赵思源+郭颂

按照中共中央关于民主党派开展对口帮扶脱贫攻坚民主监督工作的部署和中央统战部的要求，近期，民建中央组成脱贫攻坚民主监督工作调研组，到广西对开展脱贫攻坚情况进行调研。

广西按照“六个精准”要求，结合实际制定精准扶贫、脱贫攻坚的方略、计划和方案，做到严格标准、严谨程序、严把质量、严明纪律，扎实有效开展精准扶贫和脱贫攻坚，组织领导有力，投入资金大，帮扶措施针对性、有效性强，对贫困人口的精准识别率和退出准确率高，国家和广西的各项扶贫政策落实到位，精准扶贫和脱贫攻坚成效显著，受帮扶贫困户的满意度高，社会反响好。但也存在因病因学致贫返贫占比较大、地方财力有限难以有力支持贫困地区发展、贫困地区产业支撑乏力等问题，需要进一步采取有效措施加以解决。

一、主要做法

（一）在精准识别上做实功，打牢脱贫攻坚的基础

创建了“四合一识别法”：一是制定一套精细识贫的指标体系。对照国家“两不愁、三保障”的标准，结合广西实际精心设计了18类98项内容的指标体系，统一识别标准，提高了识别的科学性、准确性和操作性；二是开展新一轮详实的识贫调查。采取“一进二看三算四比五议”方法，对488万农户、2000多万农民进行详细的家庭状况调查，进行打分计量，准确掌握了贫困程度；三是建立一套严格的识贫程序。将贫困人口按照国家统计局核定的广西贫困人口数划定分数线，遵循“两入户、两评议、两审核、两公示、一公告”的程序确定贫困户名单，剔除了50万户不合标准的“贫困户”，并录入全区精准识别贫困户数据库；四是完善一个动态识贫监测系统。以精准识别结果为基础，将准确采集的贫困户、脱贫户、贫困村相关数据录入信息系统，并制定《广西建档立卡扶贫对象动态管理办法（试行）》，对扶贫对象实行动态管理，做到有进有出、应扶尽扶、该退则退。

（二）在精准施策上出实招，攻克脱贫攻坚的难点

广西做出《关于贯彻落实中央扶贫开发工作重大决策部署，坚决打赢“十三五”脱贫攻坚战的决定》，重点攻克脱贫攻坚的难点：一是加大财政投入。2016年全区落实扶贫资金超过500亿元，其中筹措财政扶贫资金188亿元、易地扶贫搬迁专项贷款105亿元、国家专项建设基金15亿元、发放小额信贷181亿元、筹集社会帮扶资金20多亿元。2017年上半年，全区落实财政扶贫资金206.98亿元，包括中央扶贫资金75.84亿元、自治区本级财政专项扶贫资金33.69亿元、自治区政府债券资金67.92亿元、市县财政资金29.53亿元，涉农财政资金整合试点范围扩大到54个贫困县，截至6月底全区发放扶贫小额信贷余额202.7亿元；二是探索实施县乡医疗卫生服务一体化管理取得成功，被国家作为县域医联体的主要模式。县医院对县乡实行医卫人员统一调配、业务统一管理、财务统一安排，提高了医疗资源配置效率。县医院医生轮流到乡镇卫生院坐诊，做到“分级诊疗、双向转诊、结果互认”，方便农民看病，提高乡镇卫生院的服务能力，减轻了贫困群众的医疗负担。广西还强化健康扶贫，在全区推行贫困人口“先诊疗后付款”模式，贫困人口基本医疗保险比例提高5个百分点，大病保险起付线降低50%、报销比例提高10个百分点；三是开展教育精准扶贫专项行动。对建档立卡贫困户子女实行从幼儿园到高中15年免费教育，将职业学历教育补助标准由每人每年2000元提高至3000元，对大学本科新生每人一次性补助5000元，48所技工学校为54个贫困县的贫困家庭“两后生”提供免费职业培训。

（三）在精准脱贫上见实效，找准脱贫攻坚的路径

一是实施产业扶贫。开展“广西产业脱贫2016春季大行动”和“广西产业脱贫2016秋冬季大培训”，54个贫困县引进龙头企业188家，1000个贫困村新增603个农民合作社（总数达1381个），156个贫困村建立“空中农贸市场”电商扶贫模式，新增32个农村淘宝合作县、9个电商扶贫示范县和10个智慧县域；二是开展劳务输出。2016年完成职业技能培训21.4万人次，举办67场农民工专场招聘会，本地企业吸纳就业10.3万人，跨地区劳务输出5.2万人，贫困劳动力转移就业9.3万人；三是搞好扶贫搬迁。2016年开工建设412个安置点，完成投资148亿元，融资150.33亿元，搬迁入住12.2万人，入住率35.1%；四是抓好基础设施建设。2016年新建20户以上自然村（屯）屯级道路2万多公里，解决41万贫困人口饮水难问题，完成贫困户危房改造7.3万户，1000个预脱贫摘帽村全部安装了宽带网；五是提供公共服务保障。2016年安排1.7亿元对“雨露计划”贫困家庭学生实行应补尽补，220家以上医疗机构对口帮扶72家贫困县县级医院和239家贫困地区乡镇卫生院，9个市的81个县提高了农村低保标准，其中10个贫困县超过3100元；六是推动社会扶贫。2016年全区各级定点扶贫单位投入资金8亿多元（含引进资金），中央定点帮扶单位共投入帮扶资金17.34亿元。3390家民营企业与3382个贫困村建立结对帮扶关系，投入资金38.4亿元。广东省、深圳市对广西脱贫攻坚给予大力支持，在河池和百色的17个贫困县实施了帮扶。

（四）在精准组织上落实责，形成脱贫攻坚的合力

广西区委把脱贫攻坚作为最大的政治责任、最大的民生工程、最大的发展机遇，作为全面建成小康社会的重中之重、“三农”工作的重中之重、考核各級领导干部政绩的重中之重，建立了自治区总负责、市抓协调、县为主体、乡村落实、部门配合的脱贫攻坚工作机制，层层签订《脱贫攻坚责任书》，逐级传导压力、落实责任，形成横向到边、纵向到底的责任体系。自治区统一制发了《广西脱贫攻坚精准帮扶手册》和《广西脱贫攻坚精准帮扶联系卡》，制定了“严计划、严标准、严程序、严评估、严销号”的精准退出措施，做到贫困户“一户一册一卡”，内设帮扶干部入户记录、帮扶计划、农户每月收支数据、国家和广西所有扶贫政策、“八有一超”的脱贫摘帽标准和认定程序等，从而使各级干部将脱贫攻坚的责任牢记心里、担在肩上、形成合力，受到贫困群众广泛好评。endprint

二、存在的问题

（一）因病因学致贫返贫仍是制约贫困人口脱贫致富的重要因素

2015年底广西有452万贫困人口，致贫原因主要为因病、因学、因残和缺资金、缺技术、缺劳动力，其中因病致贫占18.77%、因学致贫占15.6%。我们调研的龙胜镇平野村有54家贫困户，其中因病致贫22户占40.74%、因学致贫9户占16.67%，两项占比57.41%。当前，贫困人口看病难、看病贵、看不起病的狀况没有根本性好转，农民出远门看病的路途费多、陪护费用大，疾病导致贫困，贫困加剧疾病，影响了贫困人口脱贫致富。

（二）地区财力有限难以有力支持贫困地区发展

广西集“老、少、边、山、穷”于一体，且贫困人口多、颁布广、贫困程度深，到2020年要完成脱贫摘帽任务需要投入2000亿元以上，年均400亿元，而广西财力薄弱，人均财力仅相当于全国平均水平的65.6%，列全国倒数第二，相当于民族8省区平均水平的65.4%，列民族地区倒数第一，并且广西的财政支出中56.8%依赖于中央财政的转移支付，自治区本级财政的扶贫资金投入十分有限。广西贫困县的财政更为紧张，基本属于吃饭财政，用于保人员工资、保工作正常运转都捉襟见肘，而且国家实行“营改增”后地方的自有财力减少，使得自主脱贫的财力支持更弱了。

（三）贫困地区产业支撑乏力，难以形成脱贫致富的长效机制

一是产业发展缓慢。贫困县区开放程度一般都较低，且在国家颁布的主体功能区划中被列为限制开发和禁止开发地区；二是“谷贱伤农”挫伤了农民的积极性。由于多数地域条件相近的贫困县乡大都发展相同的种植业和养殖业，同质化竞争激烈，价格时涨时跌，加上近年来大量具有价格优势的境外农产品进入国内，挤占了国内市场，使辛勤劳作的贫困农民由于缺乏品牌与营销手段，成为产能过剩的牺牲品，不但没有致富反而背上债务；三是就业渠道狭窄。贫困地区农业产业基础薄弱，县域经济发展缺少大企业、大项目、大产业、大品牌的带动，二三产业容纳就业有限。

（四）精准扶贫中的深层次问题显现

一是精准扶贫触及农业生产方式、农村土地制度、农村社会组织形态等的转变；二是贫困地区的组织化程度低。农村合作组织由于村民的收入少、农户家庭的资产价值低，致使抵押贷款的信誉度低，难以从银行得到贷款，严重制约了农村合作组织的健康发展和扩大生产发展规模；三是一些贫困群众脱贫致富的内生动力不足，影响到脱贫攻坚的顺利完成。

（五）少数民族习俗与国家对贫困人口易地搬迁的政策出现矛盾

广西有66%的贫困人口分布在少数民族聚居区，少数民族的居住具有传统建筑风格和习俗，如壮族、瑶族、苗族、侗族等的房舍一般都是依山而建，错落有致，多是以木瓦吊脚楼为主的三层建筑，主体结构一般占地150平方米左右方能稳固，但国家对贫困人口易地搬迁有政策规定：户均占地面积不得超过80平方米、人均建筑面积不得超过25平方米。这样就改变了传统民居的建筑风格，不仅影响了少数民族贫困户改善居住条件的积极性，也影响了少数民族村寨的整体风貌和旅游开发。

三、改进建议

（一）构建积极有效的“因病致贫返贫”和“贫困代际传递”的治理机制

1、建立对“因病致贫返贫”的治理机制

深化县乡医疗卫生体制改革，实行“医疗下沉”：一是加强县级医院标准化建设，加快乡镇卫生院规范化建设，推进县乡医疗卫生服务一体化管理，提升乡镇卫生院的医疗卫生服务能力，巩固和完善三级医疗卫生服务网络，实现“分级诊疗、双向转诊、结果互认”的要求；二是对建档立卡“因病致贫返贫”对象实行城乡居民基本医疗保险参保缴费补贴，提高基本医疗保险报销比例，实施大病专项集中救治；三是开展“精准医疗扶贫”，为县医院配备“移动诊疗车”，让专家上门为因病致贫的建档立卡户服务，做到精准诊治，降低贫困户看病治病的成本。

2、建立对“贫困代际传递”的治理机制

深化教育体制改革，实行“教育上浮”：一是将贫困地区的初中集中到县城办学、小学集中到乡镇办学，以解决长期困扰的乡镇初中和农村小学办不好的问题；二是职业教育应在省会和地级市办学，并可以报读父母打工所在地的职业学校，以解决县城职业教育因受师资、实训等条件限制而解决不了的问题；三是大力兴办城市农民工子弟寄宿制学校，使贫困地区孩子能在父母身边就学，不仅可以解决农村留守儿童不能受到照顾而容易学坏的社会问题，并且保持了城市劳动力的稳定，建校经费可以将原本用于建设农村寄宿制学校的经费通过转移支付方式解决；四是对上大学的贫困学生实行学费全额免除或贴息助学贷款，并给予生活费补贴，减轻贫困家庭的沉重负担。

3、妥善安置残疾和老年贫困人口

可在乡镇建立公办福利性的救助院和托老院，将失去劳动能力的残疾贫困人口在救助院安置、老年贫困人口在托老院安置，实行统一照料，使年青贫困劳动力能够外出务工增加收入，早日摆脱困境。

（二）加强精准扶贫、精准脱贫的顶层设计

1、实施托底扶贫模式

一方面，对生活在生态环境差、自然资源匮乏、交通极度不便、处于散居或基本丧失劳动能力的贫困人口，应实施整体易地搬迁，使其与区域新型城镇化建设融为一体，改变生活生产的环境和方式，从根本上铲除其贫困根源。另一方面，积极为其提供公共政策保底，废弃陈旧过时、错配的政策，调整执行不利、空转的政策，使国家公共政策资源发挥最优托底效应。

2、实施主导扶贫模式

解决整体脱贫的“瓶颈”问题要借助“一个载体和一个动力”，即：选择适宜贫困地区条件和有旺盛市场需求的特色产业作为发展载体，在贫困地区优先安排实施适宜当地环境的国家大型项目、重点工程、新兴产业区作为发展动力，以加快推进贫困地区脱贫致富的进程。

3、解除重度贫困地区的财力负担endprint

一是2017—2020年，对重度贫困县实施精准扶贫项目的资金，全部由国家财政承担；二是加大中央财政对重度贫困地区的转移支付力度，在2020年之前将增值税全额或高比例留给地方，明确规定资金用于专项改善贫困乡村的基础设施建设和提高公共服务水平，2020年之后考虑逐年提高上交比例，适时恢复到法定的比例。

4、调整和完善好精准扶贫政策

（三）加大对贫困地区产业扶持的力度。

1、加强对贫困地区产业发展的研究

应将增强区域整体发展实力与提升个体发展能力结合起来研究，在产业布局和开发上循序渐进、量体裁衣，大力发展既有区域资源优势又适应市场需求的支柱性产业、特色农业产业，在贫困地区实施一些国家重点项目和工程带动地域经济发展，将开发和保护并重，构建脱贫致富的长效机制。

2、調整好种植业和养殖业的结构

要引进能够利用当地资源、形成规模生产、带来显著经济效益的市场经营主体，发展适合当地环境条件、品质优良、市场竞争力强、价格好、收益高的种植业和养殖业，发展第二产业的原料生产、农产品的深加工等，提高资源的附加值。

3、加大金融扶持力度

建立“政府主导、市场运作”的精准扶贫模式，将财政一次性使用的无偿扶贫资金转变为金融多次周转使用的信贷资金，使有限资金发挥最大作用，财政资金则用于贴息、免息、担保、培训及风险补偿等，起到引导和撬动作用。金融机构要从贫困地区和贫困人口的需求入手，探索符合农业产业化、规模化的金融产品，积极为扶持贫困地区的产业发展做好服务。

4、加大对“农村致富带头人”的扶持力度

各地实施精准扶贫的实践证明，扶持好一名“农村致富带头人”就能带动一批贫困农户脱贫致富，大大提高精准扶贫的成效，因而要大力选拔和扶持好“农村致富带头人”，培养一批农业职业经理人，充分发挥他们的脱贫致富带头作用。

（四）研究和解决好精准扶贫中的深层次问题

一是加强对农村经济社会改革、发展、稳定的研究；二是着力提高贫困地区的组织化程度；三是实行参与式扶贫。

（五）尊重少数民族风俗习惯，调整对少数民族贫困人口的易地搬迁政策

应对全国贫困地区实施易地搬迁的少数民族建档立卡贫困户实行分类，了解和尊重不同少数民族建房的传统风俗、居住习惯，调整对易地搬迁的少数民族贫困户户均占地面积、人均建筑面积的政策规定，给予特殊对待，使易地搬迁的少数民族贫困户愿意搬、搬得出，不仅改善住房条件，并且保持原有民族的建房特色和居住习俗，与当地融为一体，和谐共处，生活幸福。

（六）加大国家对广西脱贫攻坚的支持

给予政策和项目支持。广西缺乏发展集体经济的基本条件，需要国家帮助广西完善有关政策，给予促进贫困村发展集体经济的政策，使广西尽快补好贫困村脱贫摘帽的最大短板。通过建设物流设施、物流市场、物流集散地等构建大物流体系，进一步提升边贸发展水平，繁荣口岸旅游，增加边境地区贫困人口的收入。endprint