中华人民共和国成立初期陈云灾民救助思想探析

由佳慧

[摘要]中华人民共和国成立初期（1949—1952），严重的灾荒导致各地百姓的日常生活受到严重威胁，中共中央书记处书记、国务院副总理兼财政经济委员会主任陈云，以赈灾、防灾为原则，领导和组织、救灾工作，还提出一系列的灾民救助的方针和措施，在组织粮食大调运、组织生产自救、发展农业储备粮食、兴修水利、恢复铁路交通等方面为中华人民共和国成立初国民经济的恢复与发展打下良好的基础，也给我们现在的救灾、赈灾工作提供积极的经验借鉴。

[关键词]中华人民共和国成立初期 陈云 灾民救助 对策

自古以来，对灾民的救助工作就是维护人民群众利益、实现社会发展和稳定的重要工作。新中国成立初期，全国各地相继发生虫病、洪涝等自然灾害。暴雨连绵，河流泛滥，水患严重，加上连年战争破坏大量水利设施加剧了水患，同时又爆发一些病虫灾害、台风海啸等等，都加重了人民的生活困难。防灾、减灾，赈灾，关系到人民群众利益的实现，更关系到社会的发展和稳定。在新中国成立之初的经济建设恢复发展中，时任中共中央书记处书记、国务院副总理兼财政经济委员会主任的陈云，把灾民救助工作提升到战略高度，时刻关注人民生活，将一系列的赈灾方略运用于救灾实践中。这一系列赈灾、救灾思想对于今天我们要建设社会主义和谐社会、维护社会稳定、实现人民群众利益有重要的指导意义。

一、灾情的严重性及影响

1949年春天起至冬，全国各地接连出现干旱、洪涝、冰雹、冻害、虫灾、疫病等自然灾害，其中水患最为严重。内地梅雨连连，沿海台风不断，导致河堤崩塌、洪水泛滥。从1949年下半年至1950年初，全國范围内的自然灾害已造成了严重的后果。1949年中华人民共和国成立初期，就面临着河北、山东、皖北、苏北、河南等地的严重水灾[1]p1。陈云在1950年4月13日中央人民政府委员会第七次会议中作报告指出：“去年的灾害，除极小部分是旱灾外，都是水灾。华东的皖北、苏北、山东，华北的河北、平原（旧省名，1952年撤销，分别划归山东河南两省），这几个省区的不少地方受灾很重。华中、西南、东北、西北各省的个别地方，也有灾情。全国合计，受灾程度不同的农田1亿2795万亩，灾民共约4000万人。其中集中的大块的重灾区，共2800百余万亩，最需要救济的重灾民约有700万人[2]p78-79。1950年全国各地的灾情也比较严重，受灾面积达7000万亩。1951年北方的几个地方先后发生旱灾，东北、山东和其他某些地方发生了水灾，共计水旱受灾面积5600万亩[3]p313。自1949年新中国成立，陈云总结了初期几年的整个农业灾情：水灾最多，洪涝其次，旱灾第三。在河北、山东、河南、苏北、皖北几个地区涝灾发生较多，破坏耕地约有1亿亩。“这些地区的老百姓经常遭受水害，人口大批死亡、流散。”[3]p83

粮食问题关乎民生和社会稳定。1949年，华东、华中、华北大部分地区粮食歉收，东北地区收成也不好，全国各地陆续发生了严重的粮荒。1950之后的几年间，全国大部分地区粮食短缺甚至粮荒问题时有发生。全国各地有“三四千万种植经济作物的农民，四千万左右遭受不同程度的各种灾害的农民，五千万人口的缺粮户。除此以外，还有渔民、牧民、盐民、林民和船民约一千二百万人左右。所有这些人，都需要粮食供应。”[2]p276粮食短缺，人民群众的日常生活困难重重，大批灾民游弋于街头，问题不断。例如1949年10月，因纸币发行的大量增加，华北灾区及棉产区粮贵等导致全国币值大跌，物价猛涨。京津、华东等地的米、布、油、煤等基本物资价格很不稳定，极大地影响了人民生活[2]p32-33。副食品供应紧张。在小麦遭受冻灾的地区，粮食供求状况很紧张。食油、肉类在许多地方也供不应求。即便是人民群众最普通的吃、穿、用、油、盐、柴、米问题，也因此大受影响[2]p128。一些闹灾荒的地区猪减少了，猪肉和其他副食品供应便紧张了起来[3]p14、26。针对上述情况，陈云深入分析了这一时期的灾情，并提出了一系列灾荒救治方针和措施。1949年12月17日，陈云给马寅初发电报，针对粮荒问题提出：“我们的方针，力争不饿死人。”[2]p43可以看出陈云的救灾主张体现了“以民为本”的指导思想。

二、陈云的灾民救助思想与实践

作为中国共产党的重要领导人和社会主义经济建设的开创者之一，对于灾民救助问题，陈云指出：“老百姓不仅在军事上、政治上看我们，他们还透过经济看我们，看物价能不能稳定，还饿死不饿死人。这些问题是老百姓关心的，也是对我们的考验。”[2]p60-61陈云还提出了“无农不稳”“无粮则乱”“一要吃饭二要建设”等一系列思想观点，并领导中央财政经济委员会实施了一系列的赈灾、救灾措施。

1.组织粮食大调运

新中国成立初期，针对华东、华北等地区的严重缺粮情况，陈云主张并组织粮食大调运。所谓“大调运”是指粮食全国性、跨地区的长途调运。“一方面，从交通不便但有余粮的地区，用各种方法运出相当数量的公粮到交通线上。同时，从去年收成较好历来又有余粮出境的省区，在不超过历年出境粮食的限度内，运出若干公粮接济灾区和大城市。”[4]p81长途调运，虽然运费高，代价大，甚至有部分地区运费已经超过了粮价，但有利于防止一些余粮区出现“谷贱伤农”的情况，也有利于解决大中城市数万人民的日常生活困难。对余粮区有利，对全国也有利。

在陈云领导下，中央财政经济委员会根据1949年华北、华东最低限度的估算，华东缺粮11亿斤，华北缺粮18亿斤，共29亿斤，因此决定由东北调入15亿斤，华中调来11亿斤，共26亿斤，同时电询四川能否下拨三四亿斤以救济灾区粮荒[2]p42。他还强调领导干部要大力支持粮食调运工作。对于阻止粮食调运、造成严重后果的领导干部，陈云主张采取严厉手段：“谁阻止粮食外运，就砍谁的头。”[4]p627此外，陈云格外重视粮食调运工作中的交通运输问题。陈云在1950年2月10日政务院第19次政务会议上作了关于救灾问题的发言，他指出：长期缺粮的主要是大城市与沿海地区，中国国大，交通不便，山里的粮食运不出来，运粮的根本办法在于修铁路[5]p31。据记载，1949—1952年间重视铁路修复工作，特别是成渝、天兰铁路和湘桂铁路工程中的来宾至睦南关（即今友谊关）段的竣工，对新中国初期的粮食长途调运起到了重要作用，使灾区的灾情得到有效缓解。endprint

2.组织灾民生产自救

对于救济灾民方式，陈云指出：“我们救济灾民，重点是组织灾民生产自救。政府的救济粮食是用在协助灾民进行各种生产上面，而不是只管发放不管生产的单纯救济办法。”[2]p82救灾的方式多种多样，生产自救才是救灾的重点，能收到立竿见影的效果，能帮助灾民顺利度荒。1949年12月政务院颁布《关于生产救灾的指示》，强调以生产救荒，在灾害已经形成时，比单纯的调运粮食、赈济更加有效。遵照中央财经委的指示，各地根据自身特色开展了多样性生产，组织灾区人民织蒲包、编席、捕鱼、挑鲜、挖藕、割柴、运盐、磨豆腐、做粉等。

另外，结合大工程建设实行以工代赈。这虽然是一种暂时性的就业安置措施，但能缓解灾区灾民的燃眉之急，又能组织大部分失业者参加经济建设，因此也成为当时最主要的救济方式。据上海《大公报》1950年5月15日报道：上海高桥区修理海塘时，动员了郊区的流浪灾民176人参加，每方土可获工赈米1—1.2升。以每人每天挖两方土计算，一天可得三四升米，三口之家就可以维持一般的日常生活。在南京，1950年3月，发动失业工人、灾民31万人次参加修堤疏浚工作，出工2109万个。

3.重视灾害预防工作

发展农业生产，做好粮食储备。为了积极应对各种灾荒，陈云时时刻刻关注粮食问题，积极部署粮食储备工作。陈云在1951年5月16日中国共产党第一次宣传工作会议上提出了“发展农业是头等大事”[2]p143的思想。新中国成立初期，水旱灾害严重频发，陈云在1951年中财委第六十一次委务会议的发言中指出：若要农业生产得到相当的保障，就必须设法防止水、旱、病、虫等灾害[3]p295。又在1952年中央人民政府委员会第十五次会议的报告中专门谈到了农业生产中消灭旱、涝、虫灾问题，尤其是对河南开封、陈留（旧县名，1957年并入开封县）、郑州、洛阳，晋南，平原省，以及山东一部分地区的虫灾防治提出了意见，认为河南省把所有人都动员起来消灭虫灾的办法值得提倡与推广[3]p391。

此外，陈云还领导中央财政经济委员会积极召开各种农业会议、粮食会议和城市供应会议等。1951年5月16日，他在中国共产党第一次全国宣传工作会议的讲话中指出，为了应付水旱灾害，要注意储备粮食。“我常常想，我们在粮食方面要做一点保险工作。我们手里有一百亿斤粮食，就可以应付局面。当然最好是有二百亿斤，一百亿斤放在农民手里，一百亿斤放在我们手里，这样就可以战胜更大的灾荒。”[2]p141-142

重视水利事业发展，积极兴修水利。在相当长的一段时间内，陈云一直重视水利建设。陈云认为：“在农业的灾情中，水灾多于旱灾，涝灾又多于洪灾。涝灾在河北、山东、河南、苏北、皖北更多一些，约占一亿亩耕地。”针对新中国成立初期的水旱灾问题，陈云常说：“水在农业里头非常重要，现在我们指挥不了，以后要积极地做治本的工作。”“水利建设是治本的工作，是百年大计。”[2]p141“休整水利，力争丰收，这是农业工作中的第一个问题。”[2]p1301949年水灾共冲了1.2亿亩地，加上连续12年的战争破坏，我国粮食总产量比抗战前粮食的最高年产量减少了600亿斤[4]p758。1950年全国又有5000万亩到7000万亩地遭受水灾[2]p141。对于受灾地区的人民群众来说，恢复农业生产，使人民群众有饭吃、有衣穿，这是头等大事。而要恢复农业生产，必须防治水患、修堤疏浚、兴修水利。

1950年夏，淮河地区暴发洪水，形势严峻。毛泽东四次批示，要求国务院研究部署治淮。陈云领导中央财政经济委员会积极贯彻中央指示，从人力、物力、财力等方面保证治淮工作顺利进行。截止到1951年6月，第一期治淮工程即将竣工前，治淮花费了10亿斤米。陈云说：“治淮为好事，花了近十亿斤米，其政治意义很大。”[4]p759此外，陈云还积极参与决策了长江上游的荆江分洪工程，以及黄河石头庄溢洪堰工程的修建。“淮河流域、河北潮白河流域有好几年不收麦子了，1951年这些地方的麦子丰收了。从1949年秋到1952年夏，人民政府在水利上花了很大的力量，修建土石方十亿三千万立方米，投资八十二亿斤粮食，约合二亿银元。”[4]p762

兴修水利、修堤疏浚既能从根源上消除水旱灾害的影响，又是救灾度荒的重要措施之一，在灾荒期间各灾区广泛实施，其成效也是立竿见影。修建、修复一大批水利工程，大大缓解了水患压力，提高了防洪抗旱能力，也解决了部分灾区人民群众的生活困难。

三、陈云灾民救助思想的指导意义及启示

新中国成立初期，陈云的灾民救助思想和实践具有重要的社会意义。

其一，保障了灾民生活。新中国成立初期，陈云就把对灾民的救助定位成政治任务，重视灾害防治工作，通过组织粮食大调运、组织生产自救、发展农业储备粮食、兴修水利、恢复铁路交通等一系列实践，使灾民摆脱生活的威胁，既解决燃眉之急，又缓解灾区压力，多元化的救助措施有效地保障了灾区灾民的日常生活。

其二，多样性的灾民救助措施，有助于灾后的恢复与重建。新中国成立初期，农业生产面临着灾荒这个棘手的问题，加上水、旱、风、雹、霜、虫等自然灾害频发，使人民群众的生活受到威胁，这种严峻的情势引起陈云的高度关注与重视。在救灾过程中，临灾救助，结合灾民生产自救，帮助灾民顺利度荒；以工代赈，组织失业灾民参加经济建设；等等。这些措施既有效缓解灾区的燃眉之急，解决灾民的日常生活困难，又有助于灾区恢复经济建设，为日后国民经济的发展奠定了重要基础。

其三，有利于社会的安定与团结。新中国成立初期，灾害形势严峻。不少灾民为了生存逃至外地避荒，既不利于生产自救，也增加了其他地区的压力。党和政府积极组织灾后宣传教育工作，减少了灾民外逃现象，大大缓解了地区间的矛盾，有利于灾区稳定，维护社会秩序，使灾民生活得到保障。

其四，初步彰顯了人民政权的执政能力，巩固了中国共产党的执政地位。新中国成立初期的严重灾情，使人口众多的中国雪上加霜。要有针对性地、快速解决灾民问题，必须要有中国共产党的坚强领导，必须要有人民政府的有力组织，必须要有一大批德才兼备的干部。如果没有一个全新的政权，如果这个政权的执掌者不具备相当的调控、整合等执政能力，灾民救助就无从谈起。中国共产党和人民政府采取多样性的灾民救助措施，有效地解决了棘手的灾荒，成功地救助了灾民，彰显了一个负责任的政府形象。在此过程中，也提升了中国共产党的整合能力、宏观调控能力，巩固了国家政权的掌门人——中国共产党的执政地位。endprint

中华人民共和国刚刚成立，就成功解决了灾荒问题，成功救助了数千万灾民，彰显了“全心全意为人民服务”的政府形象。当前，我国仍面临着自然灾害频发的状况，党和政府仍然面临着严峻的救灾难题，从60余年前陈云成功救助灾民的思路与对策来看，我们至少可以得到以下启示来指导现在的社会救助工作：

（一）“以民为本”的指导原则

陈云坚持和贯彻中共中央的指示，提出了组织粮食调运、组织生产自救、组织兴修水利、恢复铁路交通等一系列灾民救助思想并付诸实施，彰显了执政党“执政为民、为民服务、以人为本”的思想和原则。

（二）政府在灾民救助中发挥主导作用

我国的社会资源动员模式乃是政府主导型，灾民救助问题的解决与政府行为密切相关。因此，要发挥政府在包括灾民救助的社会救助工作中的主导作用，实时更新治理理念、调整治理模式显得尤为重要。

（三）把发展经济、改善民生放在首位

陈云在领导和组织经济工作过程中强调，经济以及各项工作最终目的就是“保障和改善民生”。尤其是在国家遇到重大灾情困难之时，更要把解决人民的生活问题摆在首位。从陈云的灾民救助思路与对策中可以看出，体现了党和政府把发展经济、改善民生放在首位。

（四）坚持信息公开，直言灾情的严重性

在新中国成立初期的灾荒救治过程中，陈云秉持信息公开的原则，对党内、党外及普通民众通告相关灾荒信息。通过各种会议、报纸等，把灾荒的真实情况告知全国人民，既引起了社会各界对灾区的广泛关注，同时也激发了人民群众的自救积极性，取得了前所未有的效果。陈云在1950年4月13日的中央人民政府第七次会议上，如实汇报了灾情的严重性，他说：根据《中国经济年鉴》所载国民政府救济水灾委员会的报告，1932年的救济粮3亿2040万斤，工赈粮6亿斤，农贷种子等1亿斤，共计10亿2040万斤。其中至少有3亿斤并未运到灾区。1949年的灾民比1932年少1200余万人，用于救济粮食则多25万5800吨，并将全部运到灾区。[2]p82陈云的报告全文刊登在1950年4月15日的《人民日报》上。不仅彰显了党和政府救灾治荒的强大自信心和坚定的信念，人民群众更是体会到了党和政府的关怀，从而增强了全国救灾的凝聚力。

（五）坚持标本兼治，改变灾民的依赖心理

从新中国成立初期陈云的灾民救助思路与对策中可以看出，仅仅依赖政府救助是治标不治本，而应采取多种手段进行综合的灾情治理。一方面根据灾区实际需要临灾救助，缓解灾区的燃眉之急；另一方面充分开发灾区自身潜能，转变观念，开展多元化的救灾工作，提升灾民的渡灾信心。

陈云关于新中国成立初期灾民救助的思想与实践对于60多年后的社会救助工作仍有指导作用。目前，我国正处于改革和建设的深水区和攻坚期，是社会主义和谐社会建设的关键时期，更是全面建成小康社会的关键时期，在关键时期重新学习陈云的灾民救助思想，可以让我们从历史中汲取经验，指导实践。

参考文献：

[1]中华人民共和国内务部农村福利司.建国以来灾情和救灾工作史料[M].北京：法律出版社，1958.

[2]陈云文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[3]陳云文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1995.

[4]金冲及.陈云传（上卷）[M].北京：中央文献出版社，2005.

[5]朱佳木.陈云年谱（中卷）[M].北京：中央文献出版社，2000.

责任编辑/梁发明endprint