租购同权，美好离我们有多远

欧阳捷

自从2016年国务院办公厅印发《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，到住建部公布《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》出炉，从12个城市试点租赁住宅，再到九部委《關于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，及至广州市、沈阳市、武汉市相继发布发展住房租赁市场的意见，租赁住房的红头文件发布接二连三、令人目不暇接，短短一年时间，已是如火如荼、热浪滚滚。

静下心来、细细思忖，培育租赁住宅市场不是运动，完善市场也至少要过三道关：资源配置关、利益博弈关、依法治理关。

一、资源配置关：资源配置不仅是计划经济的指挥棒，也是市场经济的奠基石

遥想当年，我国国民经济的总方针是“一要吃饭、二要建设”，所以确定了以农业为基础、工业为主导、“农轻重”为序安排国民经济，国家计划委员会掌管着所有生产资料的分配权，在实践中把大部分资源投向了重工业，推动了核工业、军工、钢铁、汽车制造业等的倾斜式发展，结果是民穷国不富、回首两袖轻。

2008年美国经济危机之后，美国预算和管理办公室前主任斯托克曼指出，2008年第四季度证券化抵押贷款集聚时，商业银行总资产高达116万亿美元，其中有毒资产仅有2000亿美元，所以华尔街的倒闭并不会引发大萧条，“如果华盛顿允许市场规律自行运转，把那些犯错的投机商处理掉，危机将会悄然消亡。”

然而，在雷曼兄弟倒闭之后，伯南克和保尔森联手推动美国政府救市，最终挽救了华尔街，于是华尔街越来越富。

租购同权看似简单的一个词，其背后涉及到资源数量、配置方向、利益关系的调整，绝不是简单算术的赋权调整。

租购同权的关键难点是资源的充分配置，没有充足的、供大于求的资源保障，就一定会有优先和劣后的资源分配，比如，因为大城市住房供不应求，所以对外地人的限购本质上就是非户籍人口购房劣后于户籍人口。三四线城市之所以不会限购，就是因为土地供应向中小城镇倾斜，导致了一些城镇供大于求，自然也就不需要优先和劣后的资源分配政策。

如果优质中小学教育资源足够充足，学区房势必失去意义，如果优质医院和优质医生供给充沛，好医院人满为患的窘境也可以得到缓解。

解决的办法其实也并不复杂，比如，放开民营学校、民营医院跨区域、市场化竞争，实现优质资源全省全国连锁经营，就可以相对化解优质教育、医疗资源供不应求的矛盾。

凡是政府管制配额的市场往往是资源短缺的市场，凡是政府放任不管的市场往往是资源丰富的市场，不论是计划经济时代还是市场经济机制，我们想要一个供不应求的还是供给充沛的市场，本质上就取决于行政管制的程度与社会治理的理念。

广州市政府提出“租者幸福居住”无疑是政府和社会的巨大进步，因为这不仅是一个政策的调整，还是资源配置的倾斜，更是人文理念的升华，意味着遵循人人生而平等、尊重民生民权平等的理念重新回归。

在广州市的文件中，保障租购同权体现在“赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益”，符合条件是指“具有本市户籍的适龄儿童少年、人才绿卡持有人子女等政策性照顾借读生、符合市及所在区积分入学安排学位条件的来穗人员随迁子女”，这就意味着首先优先户籍人口、人才绿卡持有人，然后才是符合“积分入学安排学位条件”，离真正的租购同权还差得很远。

租购同权不仅是中小学教育，如果我们能够更进一步实现“就地入学”的高考政策，让租房者孩子不必再回到老家去参加高考（尽管不太容易），这才是租购同权、租者幸福居住的终极目标。因为只有这样，我们才能真正实现租赁住房的社会认同和租赁市场的健康发展。

租购同权还可以体现在很多社会资源的配置倾向上，比如路权资源。一些城市既限制非户籍人口在本市购车上牌，又限制外地车辆在本市通行或者进城收费，显然对于没有户口或居住证却有外地牌照车的租房者并不公平。

一些城市还限制外地人驾驶网约车，导致大量网约车出现本地人不愿开、外地人开不了的尴尬局面，包括滴滴打车在内的网约车原有的快速响应、方便热情的体验感也因供给不足而荡然无存、优势不再。

租购同权还可以体现在同工同酬上，体现在享受公共服务上，体现在参与社会公共事务上，只要我们把租房者当成城市的价值贡献者而不是坐享其成、争食利益者，我们的城市发展理念就会由排斥转向亲和，并愿意对租房者提供更多的同等的权力和利益。

党的“十八大”提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，意味着政府需要更多开放而不是限制资源的自由流动与自主配置，促使稀缺资源供求关系的改善与供给质量的提升，这也是供给侧改革“补短板”的题中之义。

二、利益博弈关——资源配置就是利益分配，分配逻辑无非市场与行政左右两手

因为我们担心外来者侵占了原住民的既有利益，所以才会有千奇百怪的歧视性、限制性政策。因为我们担心利益输送便宜了民营企业，所以宁可让利于效率更低的国有企业。

近期出台的《沈阳市住房租赁试点工作方案》（下称《方案》）中提出：“到2020年，全市开展住房租赁业务的房地产开发企业达到50家，持有的住房租赁房源占全市增量的20%、总量的10%。”

《方案》同时还提出：“组建国有住房租赁平台公司。到2020年，国有住房租赁平台公司形成一定的市场规模，持有的住房租赁房源占全市增量的20%、总量的10%”，由此可以看出做大国有平台意味着什么。

也许，有些城市政府只是希望国企带头进入租赁市场，进而加快整个租赁市场发展，但是，如果政府不肯让利于民，而是一味想要依赖国企，租赁市场的花园里恐怕就只会剩下国企了。

自持租赁用地能不能让民企更多参与呢？民企会不会愿意参与呢？

上海刚刚出让了两宗租赁住房用地，其成交楼面价低于6000元/平方米，可谓是“地价”，不到目前同区域合理地价的一半。政府“几乎是定向”给了区属国企，可见租赁住宅用地政策之倾向。endprint

以上海嘉定租赁住房用地项目为例，以6000元/平方米楼面价，加上建安成本、税费和三项费用，不考虑利润，简单测算房价不低于1万元/平方米。同区域70平方米二手房租金的偏低水平大約是2700元/月，全年租金约3.3万元，对应同等面积住房的租金房价比4.7%。

如果不考虑运营税收、财务成本和管理费，不敢说收益率有多高，至少亏本是不太会了。当然，国企还有可能拿到政策性银行低息贷款，如果是这样，就很清楚了，区属国企为什么有意愿低价拿了地。

如果租赁住宅能够不亏本，相信民企也会愿意参与进来，毕竟不参与租赁住宅，几乎就等同于退出这些城市的房地产市场。

只有降低地价、减免税费、提高租金，才能真正鼓励房企参与租赁住房的开发建设与运营管理，仅仅靠获得政策豁免和地价倾斜、而没有竞争的国企，持久地经营好租赁住房这个大市场恐怕也是不容易的。

租购同权对于租房者当然是最大的利好，既享受了附加在房子上的公共服务和社会福利权益，又不用背负住房贷款的沉重包袱。

但是，租房和购房投入的成本是不同的，投入与产出比是否应当对等呢？或许，两者对应的权利既不可能也不应当绝对平等，前者享受的应该是基础公共服务的基本同权，后者才是包括优质公共资源服务在内的全面同权，但这与租赁住房市场的发展思路似乎又有相悖之嫌了。

显而易见，在公共资源有限的前提下，零和游戏是难以避免的，少付出者得到更多，多付出者得到的相对就少。有利益获得者，就一定有利益受损者。

比如，政府要搭建住房租赁交易服务平台，本来或许是好事。但可以预见，很快地，以二手房交易为主的平台机构将面临极大的冲击，因为政府平台不仅具有同样的信息发布功能，而且还具有合同网上签约和登记备案功能，同时还可以监管中介机构和平台、限制其合同网签资格，面对这种既做运动员、又做裁判员的官办平台，民间平台的日子可想而知。

再比如，广州发展住房租赁市场的文件中有一个重要的信息是：“积分入学”，这就意味着并不是所有租房人子女都可以入学的，换句话说，租房人还是享受不到购房人、户籍、绿卡持有人同等的权利。

为什么要凭积分？

这是因为学校不可能提供更多的空余名额，有人获得了名额，就一定有人失去机会。

显而易见，租购同权并不能消除附着在住房上的社会福利，如果租房者子女可以获得与购房者子女同等的入学权利，一定会导致更多的人参与争夺这项权利，加入租房而放大租房者的数量，即便原来的资源供求是相对平衡的，也会造成新的供不应求。

如果这样的社会福利资源不能得到充分供给，结果一定会回到因为资源稀缺而实行强制性的资源配置逻辑——要么按照价高者得的市场规律、要么按照权力大小的行政手段，或者在一定时期内左右手互倒。

这绝不仅仅是选择国有企业或者民营企业、选择市场经济或者行政管制这么简单，也不是供求关系与市场价格匹配这么简单，其背后的利益纠葛可谓是千丝万缕捋不清、按下葫芦浮起瓢。

上海张江科技城推出园区内“全部住房实行租赁”的政策，看似在园区内实现了某种公平，但是，园区没有藩篱，未来会不会导致园区内租赁住房与园区外可售住房的关系发生某种变异呢？

租房者面对结婚生子、老人陪伴，短期的租赁显然不能替代长期的安居。希望持有房产者一定会在园区周边买房，进而导致园区周边的房价上涨，而园区内租赁住宅大量供应的黑洞效应，也会让周边租赁住房租金缩水，租房市场萎缩而交易市场旺盛。

所有利益博弈只有开始、没有终局，所有政策调整都不会万般周全、毕其功于一役，没足够的决心和力量是很难打破现有利益的生态链的。

三、依法治理关——政策因时而变、短视短效，只有法律才是长治久安的基石

租赁住房市场其实早已有之，过去只是散户市场，政府未曾介入。

一则因为房价高企，买不起房的人越来越多，因而政策鼓励加快租赁住房建设和市场发展，当然反过来也可以理解，政府十分清楚，降房价并不现实，因此转而鼓励买不起房的人转向租房市场。

二则增量市场将逐步萎缩，存量市场越来越大，未来地方税收重心将由新房市场转向二手房交易和租赁，不仅对房地产中介住房租赁业务、房企出租住房征收增值税，而且对个人出租住房也要征收增值税，以及税率10%的个人所得税。

三则租赁住房市场越大，市场长期存在的虚假房源、信息不透明等问题越突出，要让大家舍弃购房、安心租房，规范市场就显得必要而紧迫了。

尽管政府介入理由十分充分，但是，搭建政府住房租赁交易服务平台，本身也需要解决房源真实、信息透明和资讯效率的问题，显然这不是靠红头文件和人财物投入就能轻易解决的，体系化的法治建设显得更为急迫。

其实，《住房租赁和销售管理条例（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）本身就体现了我们对租赁住房的认知不足，既然租赁住房市场大且重要，甚至超过新房增量市场，其实是可以单独立法规范的。现有征求意见稿总计44条实质条款中涉及租赁住房的部分仅为13条，也显单薄。

该《征求意见稿》倾向于将承租人视为弱势群体、着眼于保护承租人利益固然无可厚非，现实中承租人的痛点固然不少，的确需要得到更详尽的法律条款保护，但出租人的利益同样重要，也需要法律保护，毕竟，没有出租就没有承租。

《征求意见稿》对于出租人的约束性条款有8条，涉及法律责任的有5条。而对于承租人的约束性条款仅有2条，涉及法律责任的只有1条，明显不对等。

其实，出租人也有痛点，比如承租人私自改动水电表、烧毁电路、损毁家具地板、污损墙面、邋遢肮脏、夜间嘈杂、拖欠租金、逾期不退房，等等，这些也都需要相关法律规范承租人的法定责任。

《征求意见稿》还提出“住房租赁企业依法享受有关金融、税收、土地等优惠政策，可依法将住房租赁相关收益设立质权”。endprint

但是，传统的房地产开发模式，商业银行可以通过抵押机制授信贷款，而租赁住房自持20年甚至70年的长周期，银行是无法承受贷款失去流动性的，协调商业银行安排长期贷款也是缘木求鱼的。

解决之道有两条：一是政策性银行能否既向国企也向民企打开大门？二是通过资产证券化、引导负债期更长的保险资金、社保资金解决租赁住房企业流动性问题。但这就需要资产证券化的破冰，法律能否解决这个问题呢？

《征求意见稿》提出“支持个人和单位将住房委托给住房租赁企业长期经营”，如果对个人和单位与住房租赁企业双重征稅，显然就与支持背道而驰了，相关配套政策如何能够落地呢？

《征求意见稿》提出“经备案的住房租赁合同可以作为承租人有合法稳定住所的凭证。承租人可持备案的住房租赁合同依法申领居住证，并享受规定的基本公共服务”。但是，“基本公共服务”含糊不清，承租人真的知道究竟可以享受哪些服务内容吗？

《征求意见稿》提出“住房租赁合同中未约定租金调整次数和幅度的，出租人不得单方面提高租金”。在住房供不应求的超大特大城市，出租人往往属于强势一方，也有可能直接在合同中约定租金调整次数和幅度（尽管出租人也可能既在合同中约定这一权利而在实操中放弃这一权利），从而规避法律规定，那么我们是否可以参照德国以法律形式设定年度租金涨幅呢？

如果租赁住房市场全面启动建设，我们还需要建设那么多的保障房、自住房、经适房和共有产权房吗？我们的政策目标究竟是想要供给更多商品住房，进而提高超大特大城市住房自有率？还是想要供给更多租赁住房，进而提高租赁住房的比例？我们如何平衡自有住房与租赁住房之间的比例关系呢？我们又用什么方法来平衡这一关系呢？

租赁住房建设的难点还不止于此，租赁住房资源不仅要供应充足，还要配置合理、效率最大化。

上海张江科技园出让合同明确要求出租人，该地块应优先为园区内各类创新创业人才提供居住配套服务，对园区重点科研单位、高校和重点企业引进的全球顶尖科学家、高级专家和领军型人才等重点高端人群给予重点保障。

问题是园区内租赁住房的高端人才并不是一次到位的，租赁住宅企业既需要保障人才优先入住，也需要保证出租率最大化以减少租金损失，而如何兼顾保障与收益，防止有限资源的闲置浪费，恐怕是拿到租赁住宅用地企业降本增效的新课题了。

住房租赁市场各方诚信更是市场建设的重中之重，征求意见稿仅仅涉及相关企业，而非所有市场主体，显然，仅仅依靠企业自律和他律是不够的，还需要包括律师、公证、行业协会等社会力量参与，共同创造健康稳定可持续发展的良好市场。

法律不宜有所偏废，既要兼顾承租人、出租人利益，也要兼顾国企、民企利益，还要兼顾中介平台、政府平台利益，更要兼顾政府管理资源和行政成本的配置效益，课题之大，需要兼收并蓄、博采众议。

国外租赁市场发展了上百年，才有相对健全完善的法律法规体系，显然，我们要走的路还很长。

善良的人们总是有着美好的期盼。endprint