高校内部控制研究

施建平 李 敏

高校内部控制研究

施建平 李 敏

高校经济活动日趋复杂化，各类监管要求愈发严格，如何规避各类风险，建立并完善内部控制机制显得尤为重要。论文分析了企业内部控制经验对高校的启示，阐述了高校从内控建设环境、梳理现有业务流程、明确关键控制点、风险识别和风险管控、制度建设和信息系统建设等方面开展内部控制建设。

内部控制 高校 财务管理

随着高校办学规模和自主权的不断扩大，高校业务活动不断增多，管理并利用好各类资源，发挥资源的效益成为高校越来越重视的问题。伴随着国家依法治国和党风廉政建设工作的推进，各类监管要求愈发严格，同时，高校经济活动日趋复杂化，如何规避各类风险，建立并完善内部控制机制显得尤为重要。2012年财政部出台了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称“内部控制规范”），2015年教育部下发了《教育部直属高校内部控制制度（试行）（征求意见稿）》，2016年4月，教育部下发了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（以下简称“内部控制指南”）的通知，要求各高校在年底前完成内部控制的建立和实施。《内部控制指南》较《内部控制规范》内容更加详实，增加了控制环境、债务管理、财政专项项目管理等内容，有利于高校遵照指南开展内部控制建设和评价。

一、我国高校内部控制的现状

我国高校内部控制体系尚未建立或不完善；缺乏科学的组织架构，部门职责和岗位职责不明，出现相互扯皮、推诿；未建立决策、执行、监督、评价机制，内部治理机制存在缺陷；缺乏风险意识，未建立风险评估和预警机制；在岗位安排上，未做到不相容岗位相分离，未实行定期轮岗，加大了舞弊风险；管理制度缺失或陈旧，缺乏财政专项项目管理制度、项目绩效评价制度等；重项目申请、轻项目管理，未开展项目绩效评价；内部审计部门独立性不强，难以充分发挥监督作用。根据2017年中央第十二轮巡视公布的15所中管高校发现的问题可以看出，高校在后勤基建、科研经费、校办企业、财务管理等重点领域存在廉洁风险；公务接待、因公出国(境)中违规问题较多；落实制度不到位等，巡视发现的问题，正是高校在预决算、资产管理、收支管理、合同管理、工程项目管理等重点领域内部控制不严的结果。

二、企业内部控制经验对高校的启示

根据美国COSO委员会发布的《内部控制整合框架》，内部控制包括五个方面的内容：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监督。企业以利润最大化为目标，追求价值最大化，在开展内部控制建设方面较高校起步早，积累了较丰富的经验，对高校开展内部控制建设具有借鉴意义。

（一）控制环境

企业内部控制要求保证资产、财务信息真实、准确、完整和及时，确保对企业员工、工作流程有效管控，对企业经营活动建立有效监督机制，企业内部控制直接关系经济利益，故而企业管理层高度重视内部控制建设。企业适应社会变化能力较强，公司治理结构和管理模式随外界变化而变化。企业拥有较健全的绩效考核系统和人员激励机制，能较好的激发人员的主动性和创造性。

（二）风险评估

企业面临市场风险、投资风险、财务风险等，企业管理层风险意识较强，拥有较健全的风险评估机制和专业风险评估人员，能科学、合理、有效的识别、防范和控制风险。

（三）控制活动

控制活动是企业根据风险评估结果，采用相应的控制措施，将风险控制在可承受度之内。企业控制活动不仅包括企业层面的企业目标、组织、人事、行政领导，还包括采购、生产到销售等经营活动。控制活动根据企业具体业务和事项特点和要求制定，包括职责分工控制、授权审批控制、预算控制、财产保全制度、会计系统控制、内部报告控制、经济活动分析控制、绩效考评控制和信息技术控制等。

（四）信息与沟通

企业通过信息与沟通及时、准确地收集、传递与内部控制相关的信息，对企业生产经营起到辅助作用。企业会计核算使用权责发生制，对经济业务能有效记录和披露，上市公司财务信息不仅供内部使用，更提供给利益相关者使用。

（五）监督

企业财务报告对外披露时，需要经过事务所审计，财务信息的真实性有第三方进行监督。企业内部更加重视资产管理，定期或不定期的开展财务物质清查，家底清晰，有利于进行决策。

三、高校开展内部控制建设的意义

利于建立健全权力运行的制约和监督体体系，用制度来约束权力的滥用。伴随着国家推进依法治国、党风廉政建设，各类监管要求愈发严格，做好内控，能起到制度笼子的作用，推进廉政建设。

（二）有利于提高学校内部管理水平

内控体系建设对学校治理、提升经济活动质量、提高学校内部管理水平具有重要促进作用。当前高校经济活动日益复杂化，面临决策风险、合同风险、法律风险、采购风险、资金风险、基建项目风险等。如何发现风险、管控风险是学校管理面临的重要问题，内控规范促进高校进行科学化、规范化管理，不仅满足外部监管需求，更有利于提升学校内部管理质量与效率。

（三）有利于推进学校管理信息化建设

推进内控建设，需要借助信息化手段，将预算管理、资产管理、科研管理、采购管理、合同管理、授权审批管理等整合到统一的平台，加强对单位层面和业务层面的内部控制，保障业务高效稳健运行，确保财务信息准确、完整，提高业务活动的效率和资金的使用效益。

四、高校如何开展内部控制建设

高校内部控制是学校为实现办学目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控，包括预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理、科研项目管理以及财政专项项目管理等。内部控制既是学校的一项制度安排，也是一项重要管理活动，是依法治校的基石。实施内部控制，有利于提高学校管理水平，改进服务质量和效率，规范财经秩序。

（一）有利于学校权利约束、推进廉政建设

实行依法治教，把教育管理和办学活动纳入法治轨道，是深化学校教育改革，推动教育发展的重要内容。实施内控规范，建立完善的内部控制制度，有

（一）高度重视、加强领导

内部控制涉及学校管理的方方面面，不单单是财务部门的事情，而是全校所有部门的事情。实施内控建设关键在于各级领导的重视和推动，没有单位领导的支持，内控建设往往会流于形式，只有单位领导的支持，才能真正发挥内控的作用。为此，高校需要设立内部控制建设领导小组，发挥学校党委在内控建设中的领导作用，由校长担任领导小组组长，对内部控制的建立健全和有效实施负责；学校领导班子其他成员要抓好各自分管领域的内部控制建设工作；各部门负责人对本部门的内部控制建设承担具体责任。

（二）制定实施方案、明确任务分工

制定内部控制实施方案，明确内控建设的目标、原则、组织领导、主要任务和任务分工等。内控建设可以由学校内部机构和人员负责，也可以交由中介机构完成，两种做法各有优缺点。内部机构和人员开展内控建设的优点是：学校内部人员十分了解学校的各项管理流程及自身存在的问题，缺点是内部人员碍于情面很难做到公正全面的指出各个部门存在的问题和风险。中介机构拥有专业人员，能站在中立的角度指出全校各部门存在的问题，而中介机构花在访谈了解的时间较多，沟通成本较大。

（三）内部控制环境建设

1、组织结构图

梳理学校及各部门组织结构图，明确内部机构职责权限，是否存在机构重叠、职能交叉或缺失现象，图1和图2展示了A大学及A大学计财处组织结构图。

图1 A大学组织结构图

图2 A大学计财处组织结构图

2、岗位职责及权限指引

学校应当对与经济活动相关的重要业务和高风险领域，特别是内部权力集中的重点领域和关键岗位给予高度关注。对岗位职责进行科学合理的分解，确定具体岗位职责和工作要求，明确岗位权限和岗位相互关系，建立健全内部控制关键岗位责任制。切实落实岗位责任制，以书面形式描述现有岗位的工作任务、岗位职责、岗位权利，体现权利的约束和不相容岗位相分离的原则。

岗位职责并不是一成不变的，随着信息化建设的开展及管理手段的进步，岗位职责随之发生变化。以A大学为例，A大学实施“无现金报销”和“网上预约报销”改革后，凭证制单人员、复核人员和出纳人员的工作内容发生变化；资产系统和财务系统实现对接后，资产和财务部门的工作内容发生变化；实现会计档案电子化后，会计档案管理的工作内容发生变化。岗位工作内容及职责的变化，需要对岗位职责重新界定，固化成行为准则及指导依据。A大学根据《内部控制指南》提及的管理模块对岗位职责和管理权限进行了重新梳理，图3展示了A大学预决算管理、收入管理和支出管理的归口部门及权限指引。

图3 A大学预决算管理、收入管理和支出管理权限指引

（四）梳理现有业务流程，明确关键控制点

开展内部控制建设，需要对高校现有业务流程进行梳理，即对单位组织架构、权责分配、管理模式进行总结与固化。第一，统一和明确现有业务流程中的操作部门（科室）及其工作职责、操作顺序、操作记录、授权机制。第二，打破传统的部门为边界的管理思路，刻画现有业务内部控制业务流程图，业务流程图应当明确每个业务环节的责任部门、操作要求及程序。第三，借助业务流程图识别各业务流程中的关键控制点。第四，明确内部控制职责权限，编制内部控制岗位授权。依据内部控制业务流程、关键控制点、控制要求措施，梳理学校组织架构，开展岗位比对，编制内控岗位授权规范。

（五）风险识别和风险管控

内部控制建设的一项重要任务是开展风险评估，首先需要充分收集各项资料和表单，如学校近三年工作计划、工作总结、历史风险事件，风险点自评和岗位职责说明等。其次是整理、归纳已有信息，通过筛选、归类、排序等方式识别各类风险，提炼梳理出学校风险数据库。第三，编制风险评估调查问卷，向学校主要负责人、关键业务岗位和风险管理人员发放问卷。对回收的问卷通过均值计算、离散度分析和风险地图等方式得出学校前十大风险。第四，分析风险产生的原因，提出风险管理解决方案。本文以A大学重大事项决策工作流程及风险防控为例，阐述A大学风险导向防控机制。

图4 A大学重大事项决策工作流程及风险防控图

（六）内控建设运行机制

本文以A大学基本建设项目管理流程为例，阐明A大学决策、执行、协同和监督岗位流程。首先由基建后勤处根据校园总体规划和基建项目规划提出项目立项申请，基建领导小组进行可行性研究论证，论证通过后编写基建项目建议书、可研报告、项目申请书和项目概算，涉及基建项目招投标信息，其次，上报招投标办公室进行采购管理，所有采购的材料纳入出入库管理。第三，建设施工阶段过后是竣工验收阶段，包括资料验收、消防验收、规划验收等。验收后，根据合同条款，支付项目尾款。第四，由审计办公室对项目进行验收审计。第五，待竣工财务决算审计后，交付固定资产。

图5 A大学基建项目管理流程

（七）制度建设

制度是各部门开展工作的基准和依据，学校应当借助开展内部建设的时机，对各部门制度进行全面梳理，切实做好制度“废、改、立”工作。学校各项管理工作应当主动适应上级主管部门相关改革措施，围绕审计、检出提出的问题以及内控管理建议，结合学校实际情况，继续加强制度建设。

（八）信息系统建设

要实现内部控制建设目标，必须依托信息化建设，本文以A大学采购管理流程为例，阐述A大学信息沟通及共享运行流程。首先，学校预算由党委常委会通过，计财处根据预算，在财务系统中设置各类预算项。需求部门提出采购申请时，必须符合项目预算，否则财务系统不允许通过。其次，招投标管理办公室根据需求部门提出的采购需求，实施采购管理，对需要纳入合同管理的事项纳入合同管理。合同管理系统列明合同实施进度，质保金等信息，对质保期未到或者质保有问题的款项，财务系统无法支付质保金。第三，采购的物品到货后，需求部门进行到货验收，在采购管理系统办理入库和领用手续，财务系统根据采购系统的数据，进行账务处理。通过信息集成，可以实现不同系统之前数据传递和信息共享，为学校管理提供更准确及时有效的数据，进一步提高财务管理水平和服务水平。

图6 A大学采购管理流程

内部控制建设完成后，形成内部控制基础性评价总结报告、风险评估报告、管理建议书、权限指引手册、流程文档和支出事项指南等。实施内控建设并不能一蹴而就，学校需要根据管理建议书采取相应措施，提升学校管控效能，有序推动各项工作的开展。同时，内控框架形成后，需要根据外部内部变化进行相应调整，形成内部控制建设的长效机制，为学校事业发展提供有力保障。

［1］财政部.行政事业单位内部控制规范.试行.2012.11.29

［2］教育部.教育部直属高校经济活动内部控制指南.试行.2016.4.20

［3］潘庆阳.完善高等学校内部控制的几点思考.会计之友.2005（7）34-35

［4］王卫星，赵刚．高校内部控制评价指标体系的构建与应用. 审计与经济研究.2008.23（6）93-97

［5］赵红卫.高等学校内部控制的基本范畴与框架构建.审计研究.2015（3）108-112

Research on the Internal Control of Colleges and Universities

SHI Jian-ping,LI Min
China Pharmaceutical University,Nanjing 210096

The economic activities of colleges and universities are becoming more and more complicated,and the supervision requirements are becoming more and more strict.To establish and perfect the internal control system is very important to avoid various risks.This paper analyzes the enlightenment of the internal control experience of the enterprises,expounds the approaches to the construction of internal control of colleges and universities,such as:internal control construction environment,combing the existing business process,clarifying the key control points,risk identification and risk control,information system construction.

Internal Control,Universities,Financial Management

F810

A

本文系江苏省教育厅“高校内部控制研究”（课题编号：2015SJA004阶段性成果）

施建平，男，江苏如东人，中国药科大学注册会计师、高级会计师，研究方向：高校财务管理；江苏南京，210096李敏，女，湖北天门人，中国药科大学会计师，硕士，研究方向：高校财务管理