天津东丽区土地复垦开发工作的实践与思考

刘蕾

土地复垦开发不仅能有效地补充耕地，促进耕地占补平衡，全面提高农业综合生产能力，保障粮食和生态安全，而且有利于优化城乡建设用地结构，拓展建设用地空间，实现土地资源管理高效、集约和持续利用。尤其是当前和今后一段时间，随着人口的不断增长，以及城镇化、工业化进程的加快，土地资源矛盾日益突出，土地复垦开发工作就显得更加重要，作用更加突出。

一、天津东丽区土地复垦开发的现状及问题

自2013年天津市将东丽区作为“双城双港、相对拓展”的核心区域后，城区化趋势十分明显，其中一个重要特征就是由于基础设施和产业区的规划建设，征地、拆迁、土地复垦开发的任务非常繁重。

1.土地复垦开发的现状

2010-2014年，东丽区开垦征地事务中心为保证大项目、重点项目落户东丽区，按照“保红线、保发展、保民生”三条主线要求，不断加大复垦开发的工作力度。5年来，共完成土地复垦开发及高标准基本农田项目16件，土地征收、农用地转用项目129件，用地总面积约为3092.69公顷。其中，市重点项目约12件，包括津宁高速项目、武警医学院一二期项目、空客A330系列飞机总装线项目机场配套工程（二跑道）项目等，用地面积约为797.69公顷，约占2010-2014年用地总面积的26%；区重点项目约20件（金钟街示范镇项目、军粮城街示范镇项目、新立街示范镇项目等），用地总面积约为629.12公顷，约占2010-2014年用地总面积的20%。

根据天津市国土资源和房屋管理局下发的《关于可开垦地块调查工作的通知》，东丽区开垦征地事务中心对全区具备潜在开垦条件的其他草地、盐碱地、裸地、坑塘水面等地类进行了现状地类、面积、权属、规划、分布等情况的初步调查工作，经过筛选后确定了702宗约1518.1652公顷的地块为后备可开发资源。而储备好后备资源，实现耕地的占补平衡，提高土地收益已成为亟需破解的难点问题。

2.土地复垦开发工作中存在的问题

一是用地指标不足。在征地组卷报批中经常会遇到耕地占补平衡指标不足向外区购买指标的情况，由于目前外区发展迅速，已经不再向东丽区出售指标，将出现由于占补平衡指标不足致使项目无法落地的情况。

二是拆迁复垦成本过高。由于多方参与，各有利益诉求，导致各自为政，浪费了资金和时间。如“天津至保定铁路工程东丽段项目”，涉及征收东丽区军粮城街东杨台村、东堼村、山岭子村和华明街贯庄村、北于堡村、赤土村集体土地，该项目的征地补偿总费用2779.26839万元，全部为土地补偿费和安置补助费。该项目从2013年12月开展征地前期调查工作，汇总完成《建设拟征地人均耕地情况汇总表》，并对拟征收土地进行测算。直至2015年12月完成对该项目征收土地补偿、安置方案进行批复及征地工作。历时两年，期间行政成本难以估算。

三是根据各街乡及功能区对2016年的项目需求，经统计耕地占补平衡指标显示，各街乡需要2016年占补平衡指标是834.05公顷。目前，东丽区还有12个项目正处于建设阶段，预计可使用的耕地占补平衡指标是208公顷，这就导致复垦开发土地数量无法达到每年供地需求量，耕地占补平衡指标也无法达到动态平衡。

四是土地开发整理后没有有效地进行复垦工作，形成了只开发无复垦的局面。在复垦开发中，施工、监理、村队等只顾眼前利益，不考虑长远发展，导致项目无法达到验收标准。复垦地块出现撂荒、乱堆乱占、盗采盗挖等各种形式的二次破坏，导致违法拆迁工作量加大，严重影响到东丽区的经济发展。同时，缺乏有效监管，无法保障复垦后的土地可以形成良性等级耕地。

二、扎实做好土地开发复垦工作

在土地复垦开发过程中，要始终坚持高起点、高标准、严要求、严管理，把握好“四个抓好、四个做好”，落实到位。在项目实施中切实加强领导，落实人员机构，明确目标责任，从项目的立项选址、规划设计到项目的实施以及后续管理，认真把握好每一个关口，扎实做好每个项目，真正把工作抓实抓好。

1.抓好立项选址，做好调查研究

项目区的选择必须以调查研究为依据，以科学规划为指导。项目立项前要做到入村入户，广泛征求群众意见，耐心细致地做好群众工作。立项时要认真审查，严格把关，选择有意愿参与的村庄开展土地复垦开发工作。积极做好土地利用现状调查和现场踏勘。整个过程要公开透明、阳光立项，经村民代表大会表决同意后，张榜公布，征得农民同意后开工建设。

2.抓好设计，做好实地勘察

在复垦开发工作中项目的设计非常重要，它的整体性和全面性决定着项目施工的方向、标准和质量。因此，设计人员要深入项目现场踏勘，结合实际情况，设计图纸要与实地相符，突出实用性和可操作性。项目的设计方案要多征求乡镇、村，特别是村民代表的意见，确保设计方案切合实际，满足群众的合理要求。同时要严格按照设计方案实施，不得随意更改；项目设计变更要严格论证、依程序审批。

3.抓好施工，做好现场监理

在施工环节，要严格加强人员的管理，聘请一些责任心强、经验丰富的专业技术人员负责项目现场监理工作。严格按照设计标准全程监督项目施工；发现问题，及时提醒并督促项目施工单位整改到位，并向上级报告，确保工程的质量和进度。要有整改不到位，坚决不签字的决心，严格依法依规监管。对于不负责任或不敢负责任的监理单位，坚决予以淘汰。

4.抓好驗收，做好材料归档

严格做好项目的自验工作，按照设计图注意对照、逐项验收。重点检查各项目工程在数量和质量方面的完成情况、土地权属调整落实情况及资金使用情况，确保完成各项建设任务。待项目最终验收合格后，做好验收报备工作，并本着对项目工程负责的态度，认真做好资料建档工作，对设计、招标、施工、监理、验收等各个环节的资料及时整理归档，做到资料齐全完整，经得起历史的检验。

三、积极探索土地复垦开发的新模式

国土资源管理的发展核心是处理好保护与保障的关系，关键是构建保障和促进科学发展的新机制。立足内涵挖潜，做到“占一补一，占补平衡”。经调研发现，目前存在于土地复垦开发中的核心问题是体制机制不顺，责任主体不明确，权利和义务不匹配。在资源硬约束和发展硬道理的双重压力下，东丽区应加快创新土地机制，厉行节约集约，全力保障和促进全区率先发展、科学发展和和谐发展。

一是由区政府组建东丽区综合农业开发平台，以租赁、流转等形式负责整合全区集体土地资源，坚决贯彻挖潜为主、扩展为辅的方针，把节约用地放在首位，明确盘活利用存量土地。对复垦开发土地进行统一耕作和维护，同时也针对土地复垦中的施工、监理等环节，进行督导和监管，做到全权一把抓。

二是在主体工作流程不变的情况下，探索综合农业平台与设计、招标、施工、监理等环节的统筹协调机制。在批准立项的基础上，成立项目工作组，成员包括实施主体、设计、勘察、村队主要负责人、区农委专家、工程技术人员及综合农业平台负责人，对项目进行统一管理和维护。形成区开垦中心、监理单位、农业平台三方监管，层层把关的监督模式。

三是竣工验收合格后再将项目交付于综合农业开发平台，由综合农业开发平台对验收后的土地进行长久耕作维护，直至再次利用。

陈品禄/责任编辑endprint