加强品质食用农产品市场准入管理势在必行

文/王静

北京市丰台区食品药品监督管理局

以内蒙古乌兰察布市食用农产品进京现状为例

提及农产品，老百姓第一时间想到食品安全问题。伴随着消费者在食品安全基础上对食用农产品的更高水平需求，品质食用农产品产业应运而生。什么是品质食用农产品？目前北京地区品质食用农产品的销售现状如何？外埠品质食用农产品生产企业在产品进京过程中存在哪些困难？从食品安全监管的角度如何推动品质食用农产品生产企业的快速发展，以及如何提高北京地区品质食用农产品的销售占比？针对这一系列问题，2016 年11 月23 日，北京市食品药品监督管理局携同丰台区食品药品监督管理局及批发市场企业代表一行共11 人对内蒙古乌兰察布市的畜产品进京情况进行了考察调研。

品质食用农产品安全形势并不乐观

品质食用农产品是指普通食用农产品中经过认证并达到相应的质量安全标准的食用农产品，包括：无公害农产品、绿色农产品以及有机农产品。特定消费层次消费者的固定需要不仅推动其产业快速发展，而且是当前经济社会发展环境下的必然趋势，有效地推动了食品安全水平的显著提升。

但是国内食用农产品安全形势却依然严峻，鉴于食用农产品作为食品原料的自然属性及自身区别于普通包装食品的特殊属性，使得加强北京市品质食用农产品的销售与推广对提高食品安全整体水平具有特殊意义，同时也是符合北京市居民整体消费层次的必然之选。而北京市大部分食用农产品均依赖外埠供应，食品安全输入性风险高，因此做好外省市输入品质食用农产品的保障工作就显得意义更重大。

进京品质食用农产品销售仍不理想

乌兰察布市是距离北京地区最近的优质羊肉生产基地，在畜牧业发展方面拥有得天独厚的自然条件。该地区出产的肉羊品种主要为杜蒙羊，是由南非杜泊羊与本地蒙古羊经过多年繁育试验最终确定的品种。杜蒙羊均为放牧散养，肉质肥瘦相间，口感细腻，市场前景广阔。经过多年的发展，在生产环节已经出现诸如四子王旗民族贸易有限责任公司等取得有机产品认证的优秀民营屠宰加工企业，并且该公司“草原蒙王”品牌已入围内蒙古最有价值品牌之列。

尽管乌市在畜产品销售上存在明显的产品及交通便利优势，但是在调研过程中，笔者发现该市在畜牧产业发展及产品进京销售方面仍然不甚理想，具体表现在四个方面。

市场大、规模小，畜产品加工能力明显不足 乌市畜产品加工产业经多年发展已初具规模，但无论是基于当地产业发展需要还是从行业的横向比较来看，该市畜产品加工产业规模仍然过低。以四子王旗民族贸易有限责任公司为例，相关数据显示，该公司年肉羊屠宰量仅为20 余万只，而乌市仅2016 年上半年包括杜蒙羊在内的肉羊出栏量已达198.3万只。如此，乌市每年大量新出栏肉羊因无法在本地屠宰加工而被直接销往河北等周边省份，再经过饲料育肥后被打着内蒙草原羊的旗号销往京津等大城市。虽然其原产地仍为内蒙，但经育肥后的肉羊其羊肉品质及饲养成本却已明显降低，依托成本优势逐步抢占市场空间。这不仅使散养羊经营者无法获得竞争优势，而且降低了市场上羊肉的整体质量安全水平。四子王旗民族贸易有限责任公司前期因无法承担价格竞争带来的损失而逐步退出了北京的批发市场，目前仅在部分商场超市销售定量包装的鲜肉制品。乌市畜产品加工产业由于规模过小、合作程度低、受季节制约等因素的影响，难以实现规模经济并提高竞争优势。

畜产品销售产业链不完善 目前乌市的畜产品加工产业仍然集中于简单的屠宰与分装环节，不仅畜产品冷冻冷藏等粗加工能力低，更是几乎不具备深加工能力。此外，乌市畜产品销售渠道几乎全部掌握在外埠经营者手中，自身不具备畜产品贸易及物流能力，更没有专业的畜产品冷链物流企业。尽管目前已有一些具有知名度的产品品牌，但消费者对其认同度低。

畜产品产品结构较为单一 调查发现，该市行业内从业者普遍缺少企业家精神，仅满足于企业现有规模及盈利水平，缺少继续将企业发展壮大的动力；产品结构仅局限在粗加工肉制品上，既缺少对乳制品、皮毛制品等畜牧附产品的加工能力，也缺少对肉制品本身的深加工能力，更缺少开发本地其他特色农产品的动力。

▲食药监管人员正在抽检

北京市场环境存在对其制约因素 北京地区的市场环境，存在包括乌市畜产品在内的品质食用农产品销售的制约因素。一是批发市场散而乱，现代企业制度难以落实。批发市场仍然处于大量零售业者充斥的散乱状态，使得食品安全隐患问题突出和市场竞争机制失效，这就逐渐造成了市场上劣币驱逐良币、品质食用农产品市场逐渐被冒牌产品挤占的现象。因此批发市场不能再仅限于摊位出租者及日常管理者的角色，更应该逐步建立现代企业制度，提高市场交易主体的准入标准、组织化建设及市场主体培育能力，完善现代交易方式，加强物流信息管理能力；二是终端市场难区隔，农产品差异化程度较低。食用农产品具有区别于其他普通食品的特殊属性，通常仅能通过树立品牌与提高品质取得消费者的认同，从而扩大市场份额。目前大量普通食用农产品滥用产地与产品认证、冒充品质食用农产品。因此现在首要的问题就是要进一步规范食用农产品终端消费市场（餐饮及商超零售），使品质食用农产品获得独立的市场空间，与普通食用农产品能够在各自的消费者群体中销售，从而使消费者清晰了解所购买食用农产品的详细信息，杜绝以假乱真、以次充好的虚假销售行为。乌市畜产品在京销售的现状也是北京地区品质食用农产品市场整体情况的一个缩影。因此从提升北京市食用农产品整体安全水平及保障消费者根本利益出发，有必要进一步鼓励引导品质食用农产品生产企业发展壮大和扩大规模，完善产业链及相关产业支持，健全品质食用农产品从生产到销售的相关标准，同时充分利用行政及法律手段提高行业准入标准，打击各类违法行为，弥补市场机制的不足，营造公平的市场竞争环境。

“三标准”提高优质产品竞争力

“三标准”即加快推动品质食用农产品生产标准、食用农产品的产品品质标准及北京市食用农产品市场准入标准建设。

逐步建立品质食用农产品生产的地方及企业标准 目前三大品质食用农产品均有比较明确的生产标准或生产规范，但是由于温度、降雨、日照等自然条件差异，同一品种的食用农产品在不同地方其产品品质必定存在区别。因此现行的品质食用农产品的产品标准只能是指导性或者限制性的。对于食用农产品生产企业完全可以制定基于本企业或本地区所处环境的食用农产品生产标准。在当前我国食用农产品生产企业普遍采用与农牧民个体合作的经营模式下，制定企业或地方标准更有利于排除人为因素对食用农产品质量或品质的影响，从而保证品质食用农产品品质的一贯性。

推动制定品质食用农产品的产品品质标准 产品品质是食用农产品差异化销售的重要手段之一。相对于品牌建设在时间上的漫长来说，制定食用农产品产品品质标准对促进品质食用农产品产业的发展效果更明显。食用农产品品质标准即将相同大类的食用农产品从品种、生产方式、产地等宏观方面到具体营养成分含量等微观方面进行比较，而确定最终的具有参照意义的标准，消费者在购买同类食用农产品时可以依据品质标准及个人需要等条件进行选择，同时品质标准也是消费者获取产品信息的重要途径。品质标准从作用方式上类似于产地证明，即都反应特定产品的独特价值，但是产地证明只能反应特定产品，无法突出产品的独特性，而品质标准则是作为衡量所有产品品质的准绳。在品质标准条件下，育肥羊将不再对散养羊构成威胁。

逐步提升北京地区食用农产品准入标准 目前北京市正在推动落实京津冀协同发展的重大战略，食用农产品领域也正在尝试建立产销衔接机制。产销衔接其根本就是产品衔接，即实现外埠合法食用农产品生产者所生产的安全农产品的协议准入制度，通过行政手段排除潜在的非法经营者对安全农产品经营者的竞争。但是从长期来看，这种行政手段的运用不如产品衔接更有保障，因为产销衔接机制既缺少法律和标准的支撑，也无法营造长期公平的竞争环境，容易造成产品的地域歧视。因此建立以产品衔接为基础的准入标准就显得更加重要。

产品准入标准更加侧重于产品质量本身，不针对特定地域的生产者。当前构建食用农产品准入标准就是要在一定期间内落实品质食用农产品中无公害农产品的准入标准，即以是否取得无公害农产品认证作为北京地区市场准入的标准。因为从定义角度考虑，无公害农产品是保证人们对食品质量安全最基本的需要，是最基本的市场准入条件。截至2016 年底，农业部无公害农产品获证中心数据显示，全国已申请无公害食用农产品品种达到73950 个，已基本涵盖了所有类别食用农产品品种，落实食用农产品准入标准已经具备了现实基础。今后，无公害农产品准入标准以现有的已认证品种为基础，一方面以市场化手段推动其经营者主动认证，提高认证的普及程度，另一方面将其批准纳入北京市食品药品安全“十三五”规划，进一步推动准入标准的落实。

“三化”全过程控制食用农产品风险

“三化”即加快推动品质食用农产品生产加工企业规模化、食用农产品批发市场现代化及食用农产品安全监管信息化建设。

鼓励品质食用农产品生产加工企业规模化 正如前文所述，现阶段扩张食用农产品生产加工企业规模能够使企业凭借规模效益降低产品成本，获得竞争优势，使消费者获得切实好处；同时能够有效提高企业应对自然风险及价格波动风险的能力。此外，规模化还能够使企业凭借资本优势向产业上下游延伸，构建完整的产业链条。为此，政府部门除了应当创造适合品质食用农产品生产加工企业快速发展壮大的政策条件以外，北京地区还应该通过强化转入标准，创造公平的市场环境，提升企业持续获利的能力。

加快推动食用农产品批发市场的现代化 北京地区食用农产品批发市场是外埠食用农产品进入北京的主渠道，发挥着“阀门”的作用，如何推进食用农产品批发市场的现代化水平，重要一点就是强化市场主办方的管理责任，提高企业自律意识，借助信息化管理手段，使批发市场发挥经营方信息筛查、食用农产品进出流量管理、产品价格信息及产品流向信息采集等责任，同时借助监管部门力量淘汰违法经营者，净化市场环境。

推动品质食用农产品监管信息化建设 关于深化京津冀食品药品安全区域联动协作机制有关文件明确规定了完善加强京津冀监管部门信息互通与共享机制，这一机制的建立有助于各地区监管部门之间构筑符合商品价值规律的监管体系，对问题食品实现全流程的无缝监管，即事中监管。此外，笔者认为品质食用农产品为有效保护品牌价值，打击假冒品质食用农产品的经营行为，有必要建立品质食用农产品流向信息共享机制，使监管部门能够在日常监管中更加容易的发现各类假冒经营行为，既保护了企业利益，也保障了市场安全。

“三市场”规范食用农产品流通

“三市场”既是指加快推动“高、中、低”端三层次食用农产品销售市场，同时也是指推动“批发、零售、餐饮”三环节食用农产品市场的规范化建设。

目前北京市除少部分商超、餐饮企业销售及使用的食用农产品是通过在外埠自行建立生产基地或通过外埠食用农产品生产企业实现定点供应以外，绝大多数商超、餐饮企业均是通过批发市场进货销售或使用的。这种各类型食用农产品混杂销售的现象也是品质食用农产品难以获得消费者认同的原因之一，这是因为消费者获得真正意义上的品质食用农产品的途径较少，再加上市场上冒用品质食用农产品销售的情况较多，使消费者获得的信息失真，选购时自然倾向于价低者。因此监管部门首先应当加强食用农产品的日常监管，尤其是加强经营者主体责任的落实，包括：进货检查验收、进销货台账制度等，从根本上掌握食用农产品的渠道信息；其次应当充分发挥行业协会的作用，引导具有一定规模的品质食用农产品销售及使用企业建立固定的品质食用农产品供货渠道；再次应当加强检测工作，既打击品质食用农产品的非法冒用行为，也督促品质食用农产品生产加工企业坚持一贯标准；最后加强食用农产品的广告监管力度，进一步明确虚假宣传的判定标准，提高打击力度。