开好方，才能促发展

○ 文／王一鸣 李凡荣 凌月明

开好方，才能促发展

○ 文／王一鸣 李凡荣 凌月明

立足当前、面向未来，要充分认识国内外能源领域的新形势新变化，借鉴发达国家的成熟经验和做法，针对天然气领域存在的深层次矛盾和问题，按照党中央、国务院深化石油天然气体制改革的文件要求，加快推进天然气资源勘查开采与管网体制改革，健全市场机制，完善监管体系，完善政策配套，逐步将天然气发展成为中国的主体能源之一。

●中国天然气管道建设已取得重大进展，但仍有很大的发展空间。

明确天然气的战略定位

天然气是优质高效、绿色清洁的低碳能源。美国、英国、日本和韩国等发达国家在解决大气污染问题过程中都将大规模利用天然气作为主要抓手。天然气节能减排效果显著，是有效治理大气污染、积极应对气候变化等生态环境问题的现实选择。天然气燃烧效率高，联合循环发电效率可超过60%，工业锅炉超过90%；释放等热值能量所排放的二氧化碳，天然气比石油少30%，比煤炭少50%，几乎不产生二氧化硫和烟尘等颗粒物。通过低氮燃烧等技术，天然气联合循环发电的氮氧化物排放量可稳定控制在50毫克／立方米以下，工业锅炉可控制在150毫克／立方米以下。燃烧天然气产生的水蒸气量不会影响气候和空气中的含湿量。以北京为例，2016年天然气消费量160亿立方米，按燃烧1亿立方米天然气产生水蒸气16万吨测算，每年北京天然气消费产生的水蒸气仅相当于北京年水汽总蒸发量220亿～290亿吨的千分之一左右。

逐步把天然气培育成主体能源之一。一是从近百年世界能源转型历程看，天然气在世界能源转型中发挥了重要作用，未来仍将扮演重要角色。“煤降气升”是各主要经济体能源结构调整的显著特征，在一次能源消费结构中，世界煤炭占比由1965年37.6%降至2016年的28.1%，天然气占比由1965年15.7%升至2016年的24.1%，预计2035年前天然气超越煤炭，成为世界第一大主体能源。二是从中国能源革命的目标和实现路径看，加大天然气利用规模，与可再生能源形成良性互补，提高清洁能源比重，是中国稳步推进主体能源更替、加快建设清洁低碳、安全高效现代能源体系的必由之路。天然气将在这一进程中承担重要的历史使命，必须进一步明确其主体能源之一的战略定位，按照既定的发展规划、目标与实现路径，逐步把天然气培育成为中国的主体能源之一。

完善勘查开采体制

深入推进油气上游体制改革，建立现代油气资源勘查开采市场体系。坚持油气矿业权国家一级管理。总结页岩气、新疆等油气探矿权招标改革和山西煤层气矿业权改革等试点经验，持续深入推进油气勘查开采市场化改革，有序放开准入限制，强化安全和环保要求，进一步规范准入要求；建立完善油气探矿权竞争出让制度，鼓励有条件的企业参与油气勘查开采，不断引入竞争机制，引导企业加大资金、技术投入，不断降低开发成本；完善并严格执行区块退出机制，规范油气矿业权流转机制，建立完善油气地质资料公开和共享机制，逐步建立完善现代油气资源勘查开采市场体系，提高国内资源生产水平，增强国家油气资源供应安全保障程度。

完善油气资源开发利用政策，加大油气勘查开采财税政策支持力度。实行差别化税费政策，加强对油气资源勘探开发的财税支持。对低品位、非常规、难动用等资源开发给予适当的财税政策和金融扶持政策，加大对深层、深水油气资源等财政补贴力度，延续并不断完善页岩气和煤层气开发补贴政策。对高含水老油气田开发，予以财税补贴，促进其可持续发展。

加强油气地质调查夯实资源基础，规划引导推进多种能源资源综合高效勘查开采。健全完善国家油气资源地质调查制度，加强清洁、优质能源资源地质调查，进一步夯实资源基础。着重加强风险大和地质条件复杂的新区、新领域、新层系油气调查，积极开展深层、深水油气资源潜力调查评价，促进油气新发现。加强页岩气、煤层气及水合物气资源调查评价。加强鄂尔多斯盆地能源矿产资源规划修编，研究制定四川、塔里木、海域等大盆地或油气区能源及矿产资源勘查开采规划，大力推进油气与非油气矿产资源和常规油气与非常规油气等资源的综合、高效勘查开采。

建立健全储气调峰体系

落实储气调峰责任。严格执行天然气储备制度。明确政府、供气企业、管道企业、燃气公司和大用户的储备调峰义务与责任，建立天然气调峰政策和分级储备调峰机制。全面推行天然气购销合同管理，强化对储气调峰责任和价格的合同约束。建立完善超出合同规定的调峰和保供需求的成本分担和违约惩罚机制。

加强规划统筹，建立完善的储气调峰体系。加大地下储气库扩容改造和新建力度，推进沿海LNG接收站增建储罐和新建接收站、调峰站，加快建立和完善城市应急储气调峰设施，全面推进基础设施互联互通，建立以地下储气库和沿海LNG接收站（调峰站、储配站）调峰为主，气田调峰、城市中小型CNG和LNG储备站为辅的综合调峰系统。

构建和完善储气调峰辅助服务市场机制。坚持自建、合建储气设施与购买储气服务相结合。天然气销售企业、城镇燃气企业储气调峰义务的履行，可以通过自建或合建储气服务设施、购买管道企业储气服务、向独立第三方储气设施经营企业购买储气服务等方式实现。坚持储气、调峰服务和调峰气量市场化定价。

加强监管和督导检查。重点监管储气调峰义务的履约情况、天然气购销合同签订及对储气调峰责任和成本分担的约定情况。各地在授予或变更特许经营权时，应将天然气保供承诺和履约能力作为重要的考核条件。对存在不按规定配套储气调峰能力、连年气荒（供气紧张）且拒不签订购销合同等行为的城镇燃气企业，加强整改直至取消经营资格，收回特许经营权，淘汰一批规模小、实力差、信誉低、保供能力不足的燃气企业。对用气高峰期供气企业串联涨价、强买强卖等不正当竞争和垄断行为加大查处力度。

天然气管网体制改革

实现天然气管网独立，落实天然气管网公平准入标准和规则。

一是尽快实现天然气管道运输和销售业务分离。各类管道运输企业必须独立运营、独立核算，管输企业只允许从管输服务中获取合理收益，禁止参与天然气销售等关联交易，从源头上鼓励第三方公平开放，提高管网利用效率。

二是减少供气中间环节。天然气主干管网可以实现供气的区域和用户，不得以统购统销等名义，增设供气环节，提高供气成本。在项目核准时，对省（区、市）内天然气管道项目建设要认真论证，对增设不必要中间环节的管道项目要严格把关，坚决杜绝新建管道“拦截收费”现象。

三是加强输配价格监管。按照“管住中间、放开两头”的总体思路，建立“准许成本+合理收益”的定价方式，加强天然气管输和城镇燃气配送环节定价管理、成本监审和价格监管，从严核定独立的输气、配气价格。对没有实质性管网投入或不需要提供输配服务的加价，应立即取消。资产评估增值部分不计入有效资产。推进城镇燃气企业配气、销售、工程服务等业务之间的财务分离乃至法律分离，独立核算配气价格，控制销售价差，降低过高的工程安装等服务性收费。

四是落实第三方公平准入。完善天然气基础设施公平开放实施和监管办法，简化、标准化管输容量申请和使用规则，缩短申请回复时限，加强模板化的实时信息公开，减少基础设施运营企业自由裁量权；探索管道容量使用容量费和使用费“两部制”定价，完善容量二次交易和可中断服务机制；加强监管，对拒不执行第三方公平开放、第三方准入歧视等行为加大查处和通报力度。

培育和建设现代天然气市场体系

加强行业规划，提升科学监管水平。加强规划统筹，遵循经济规划和产业发展规律，坚持科学合理规划，充分发挥规划的引导和约束作用。健全科学合理的规划编制机制，提升规划的覆盖面、权威性和科学性。完善规划动态调整机制，严格按照规划组织实施项目建设，依法加强环境影响评价工作，建立规划实施、监督检查、评估考核机制，保障规划有效落实。

规范政府管理，健全监管机制。政府管理要更多转向制定战略、规划、政策和市场规则，创造公平公正市场环境，减少对市场和企业的直接干预。建立油气大数据平台、油气地质资料信息共享平台等，为政府决策提供支撑，为企业和社会提供专业化服务。建立覆盖全社会的天然气监管体制，加强政府对市场准入、交易行为、垄断环节、税收缴纳、价格成本、安全、环保等各环节的监管。完善监管标准、监管规则和监管程序，形成规范有序、公开透明的监管体系。

尽快完善天然气价格形成机制。因地制宜，探索推进天然气终端销售价格放开试点。有序理顺居民用气价格，尽快消除居民用气与非居民用气价格的“交叉补贴”现象，同时针对受保障人群提供适当用气价格补贴，使低收入群体同样能享受到天然气的基本公共服务。加快培育上海、重庆等区域性乃至全国性的天然气现货市场，鼓励天然气即期和年内中远期现货挂牌与竞价交易，推动“气气”竞争和价格发现，使价格更真实、充分的反映基础设施通达能力、供需变化、可替代能源价格变化、季节和峰谷价差等市场因素。丰富现货交易环节，鼓励民营资本探索建立液化天然气电商平台，对液化天然气贸易环节进行补充。以LNG交易作为切入点，择机推出“国际平台、竞价交易、保税交割”的天然气期货市场，在推进管道气价格市场化改革的基础上，力争后续将液化天然气期货扩展至管道天然气，形成中国乃至亚太地区的天然气基准价市场。推进中美经济合作百日行动计划，强化天然气贸易。

做好《加快推进天然气利用的意见》的落实。以清洁燃料替代和新兴市场开拓为主要抓手，加快推进天然气在城镇燃气、工业燃料、燃气发电、交通运输等领域的大规模高效科学利用。强化环保政策的硬约束，加快推进北方地区冬季清洁取暖和“煤改气”，将煤改清洁能源纳入环保考核，切实落实党委、政府环保“党政同责”。健全天然气市场体系，完善价格机制，减少供气中间环节，建立完善用户自主选择资源和供气路径的机制。强化天然气设施用地保障。在防范风险基础上，创新和灵活运用贷款、基金、债券、租赁、证券等多种金融工具，加大对天然气利用及基础设施建设运营领域的融资支持。积极探索、试点先行，着力加强重点领域、关键环节改革创新试点，探索一批可持续、可推广的试点经验。

●天然气是绿色能源，用画笔让天然气管道和表箱也充满绿色。

完善法律法规和标准体系

一是修订完善相关法规政策。根据2017年1月国务院印发的《关于扩大对外开放 积极利用外资若干措施的通知》（国发〔2017〕5号），“石油、天然气领域对外合作项目由审批制改为备案制”，按此加快修订《对外合作开采陆上石油资源条例》《对外合作开采海洋石油资源条例》。立足新形势、新问题，做好《加快推进天然气利用的意见》与《天然气利用政策》的统筹衔接工作。研究出台关于加快储气调峰设施建设和完善储气调峰辅助服务市场机制的政策意见，严格落实储气调峰各方责任，坚持自建、合建储气设施与购买储气服务相结合，坚持储气、调峰服务和调峰气量市场化定价，坚持“谁调峰、谁受益”。

二是健全天然气行业标准体系。加快天然气计量、天然气车船制造、LNG陆路内河储配、加气（注）站安全防护和安全距离等标准规范的制修订工作。研究修订《城镇燃气设计规范》，加强其与油气体制改革总体方案、《天然气基础设施建设运营管理办法》等政策的衔接，厘清日间、小时调峰供气责任和成本分担机制，形成市场化、合同化的调峰机制。尽快统一天然气计量计价标准，采用国际通用的热值计价方式，尽早实现国产气与进口气、管道天然气和液化天然气在计量方式上的并轨。适应清洁取暖“煤改气”等“宜管则管、宜罐则罐”的新形势，尽快制定LNG、CNG储配站等供气形式的国家强制性标准和行业设计规范，研究论证LNG液态分销涉及的运、储、供、用等设备的通用接口标准等。

加快推进中国天然气平稳较快发展，需要坚持从问题导向和目标导向出发，深入贯彻落实油气体制改革文件精神。在继续推进前述工作以外，还要抓好两方面的系统性工作。一是全面深化天然气体制改革。加快研究制定深化石油天然气体制改革的配套文件及相关政策，完善天然气勘查开采体制，推进天然气管网体制改革，完善天然气价格形成机制，有序推进期货与现货相结合的现代市场体系建设，选择适当省（区、市）推进天然气体制综合改革和专项改革试点。二是做好政策配套。加快落实《加快推进天然气利用的意见》，抓好城镇燃气、天然气发电、交通用气、工业燃料升级四大利用工程。各部委要按照各自职责完善政策配套；各级政府要切实承担起加快天然气发展责任；各企业作为加快天然气发展的市场主体，要扎实推进重大项目建设，保证各项指标和任务按期完成。

实习责任编辑：陆晓如znluxiaoru@163.com