农村宅基地使用权及其上房屋所有权登记探讨

杨德全

（1.湖北国土资源职业学院，湖北 武汉 430090）

农村宅基地使用权及其上房屋所有权登记探讨

杨德全1

（1.湖北国土资源职业学院，湖北 武汉 430090）

根据《物权法》、《宪法》、《城乡规划法》、《城市规划条例》、《民法通则》、《土地管理法》、《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》等相关法律法规，厘清了农村宅基地使用权取得情况，农民进城后户籍改变的宅基地归属问题、有宅基地使用权证明但无规划手续的房屋登记问题。

农村宅基地使用权；房屋所有权；登记实务

开展农村宅基地使用权及其上房屋所有权登记，不仅维护了农民宅基地使用权的合法权益，而且对于推进农村土地管理制度创新与改革、促进农村土地节约集约利用意义十分重大。由于历史等原因，农村土地利用管理相对滞后，导致宅基地使用权属不清、一户多宅、非法侵占与转让宅基地、不符合规划等情形。根据相关法律法规和统一登记要求，重在厘清农村宅基地使用权及其上房屋所有权登记中的相关实务问题。

1 农村宅基地使用权的取得条件剖析

1）主体资格认定：①按照规定取得。《物权法》、《土地管理法》明确规定：农村宅基地使用权取得的主体资格一般为本农民集体成员。《物权法》认为：宅基地使用权的取得、行使和转让，以土地管理法等法律为根据，规定了宅基地使用权可以按照国家法律法规取得，对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。《土地管理法》第62条认为，宅基地使用权的主体资格必须是本村集体经济组织成员，但是要遵循“一户一宅”，而且宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定。②宅基地使用权继承取得情形。按照国土资源部、财政部、农业部等相关文件规定，主要包括以下人员：已拥有一处宅基地的本农民集体成员；非本农民集体成员的农村居民；城镇居民。对于以上三类人员继承房屋占用农村宅基地的，按照法律规定，可登记发证，但是要在《集体土地使用证》记事栏注记条文如下：该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人。

2）非本村集体经济组织成员取得宅基地使用权的情形：①非本村集体经济组织成员因集中迁建而取得宅基地使用权。按照国土资源部、财政部、农业部178号文规定：不是本村农民集体的农民，由于地质灾害搬迁、新农村建设安置、移民安置的情形，并且符合土地利用总体规划，经本村民委员会大多数成员同意，经过有关机关批准建房，可以按规定确权登记发证。②非本村集体经济组织成员因继承房屋占用的农村宅基地并取得宅基地使用权。按照国土资源部、财政部、农业部178号文规定：已拥有一处宅基地的本农民集体成员；非本农民集体成员的农村居民；城镇居民。对于以上三类人员继承房屋占用农村宅基地的，按照法律规定，可登记发证，要在《集体土地使用证》记事栏注记条文如下：该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人。

对于宅基地使用权只允许转让情形，按照我国目前现行的法律规定，不能转让给本农民集体成员以外的人员，只允许转让给本农民集体内成员，而且该农民集体成员符合申请宅基地使用权条件[1]。

2 农民进城后因户籍改变的原宅基地使用权的归属问题分析

我国宪法第13条规定，“公民的合法私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。《物权法》第65条规定，“国家依照法律规定保护私人的继承权及其他合法权益”。因而包括因宅基地使用权上的房屋所有权在内的财产权的权属不因户籍的变化而发生改变。

按照国土资源部、财政部、农业部178号文规定,对于继承的三类情形：已拥有一处宅基地的本农民集体成员；非本农民集体成员的农村居民；城镇居民。可以看出，包括户籍改变为城镇户口的原农民在内的非农业户口居民（含华侨）可以继续享有原来合法取得的宅基地使用权和房屋所有权[2]。

3 有宅基地使用权证明但无规划手续的房屋登记处理办法

按《物权法》第30条规定，合法建造的房屋，自竣工时起，权利人依法享有所有权。在不动产登记实务中，《不动产登记暂行条例实施细则》第41条第二、三款规定，申请宅基地上房屋所有权登记时，宅基地使用权证明和规划手续是必须提交的材料。据此可知，宅基地使用权证明和房屋建设符合规划的手续是房屋合法建造的证据材料，也是宅基地上房屋竣工后权利人依法享有权利的证明，否则，房屋属于非法建筑，非法行为不产生权利，故非法建造并竣工的房屋不能作为登记对象被记载在登记簿上[3]。对宅基地上房屋规划材料的收取，从以下几个方面把握：

1）城市、建制镇、村庄和集镇规划区以外地区的宅基地上的房屋。城市、建制镇、村庄和集镇规划区以外地区的宅基地上的房屋建设，不属于规划控制对象。故未在城市和镇规划区范围内的房屋申请首次登记时，提交县级以上人民政府规划行政主管机关，或有规划管理权的镇人民政府出具的申请登记的房屋未在城市和镇规划区范围内的证明，以替代房屋建设符合规划的证明；房屋未在集镇、村庄规划区范围内的房屋，提交房屋所在地乡人民政府出具的申请登记的房屋不在集镇、村庄规划控制区范围内的证明，以替代房屋建设符合规划的证明。

通过人民政府发布的规划编制说明或规划图中明确的规划区范围，能够判定申请人申请所有权首次登记的房屋不在此规划区范围的，登记机构无须要求申请人提交房屋不在规划区范围内的证明，但登记机构应当在审核意见中注明申请登记的宅基地及地上房屋、附属设施不在规划区范围内的依据。

2）城市和建制镇规划区内的房屋。1984年1月，国务院发布的《城市规划条例》第44条规定，在城市规划区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请。因此，可以认为，《城市规划条例》没有将城市规划区内集体土地上的房屋建设纳入规划控制范围[4]。

根据《城市规划法》（1989年）32条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。据此可知，按《城市规划法》规定，在城市规划区范围内，无论国有土地上的房屋建设，还是集体土地上的房屋建设，均须取得规划行政主管机关核发的建设工程规划许可手续[5]。

《城乡规划法》（2008年）第40条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。据此可知，《城乡规划法》规定，凡城市规划区范围内，无论国有土地上的房屋建设，还是集体土地上的房屋建设，均须取得城市规划行政主管机关或有规划许可权的镇人民政府颁发的建设工程规划许可手续。

综合以上情形，城市和建制镇规划区范围内的集体土地上的房屋申请首次登记时，1989年12月以前建成的房屋，提交乡（镇）以上地方人民政府出具的房屋建成年代证明替代房屋建设符合规划的证明；1989年12月以后建成的房屋，提交的房屋建设符合规划的证明为规划行政主管机关或有规划许可权的建制镇人民政府发放的建设工程规划许可证，也可以是其出具的符合规划的证明[6]。

3）村庄和集镇规划区内的房屋。1993年11月，国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》实施，该条例第一次将村庄和集镇规划区内的房屋建设纳入规划控制范围。该条例第3条规定，村庄是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点。该条例第18条规定，村民进行房屋建设，原基改建的，由乡级人民政府规划许可；占用耕地建设的，须有县级人民政府规划行政主管部门核发选址意见书予以规划许可。因此，1993年11月以前建成的房屋申请所有权首次登记的，提交乡（镇）人民政府出具的房屋建成年代的证明替代房屋建设符合规划的证明。1993年11月以后建成的房屋申请所有权首次登记的，村民原基改建的，提交房屋建设符合规划的证明为乡（镇）人民政府出具的房屋建设符合规划要求的证明；占用耕地建房的，房屋建设符合规划的证明为县级人民政府规划行政主管机关核发的选址意见书，或其出具的符合规划的证明[7]。 宅基地属于农村村民建造住宅及附属设施的集体土地，申请宅基地上房屋、附属设施所有权首次登记时，也应当按前述规定执行。

4 结 语

从宅基地取得、户籍改变的宅基地归属问题、无规划手续的房屋登记问题进行剖析。在登记过程中，既要严格按照国家相关法律法规规定开展，确保登记具有严肃性和权威性，又要充分尊重历史遗留相关问题，维护农民合法权益，积极化解矛盾，维护社会和谐与稳定繁荣。

[1] 高圣平．不动产统一登记视野下的农村房屋登记:困境与出路[J]．当代法学,2014(2):48-49

[2] 张宁．不动产登记暂行条例的若干评析与建议[J]．常州大学学报(社会科学版),2015(1):27-29

[3] 司泽楠．完善我国不动产登记的若干思考[J]．法制与社会,2014(1):242-244

[4] 马特．不动产登记条例争议问题探讨[J]．理论与改革,2014(4):184-185

[5] 马安胜,姚华军,袁国华．不动产统一登记的难点与政策建议[J]．国土资源科技管理2015(1):66-67

[6] 王虎,刘垚．我国不动产登记制度存在的问题及完善方法[J]．时代金融, 2016(14):191

[7] 孟雨婷．对完善我国不动产预告登记制度的思考 [J]．攀登,2014(4):128-129

P272

B

1672-4623（2017）10-0085-02

10.3969/j.issn.1672-4623.2017.10.028

2016-11-21。

杨德全，硕士研究生，副教授，研究方向为土地规划设计、职业教育理论。