创建“两评”机制 落实司法责任——湖北省随州市中级人民法院以创新思维抓改革强管理提质效

文/董伟威 张珍

创建“两评”机制 落实司法责任
——湖北省随州市中级人民法院以创新思维抓改革强管理提质效

文/董伟威 张珍

司法责任制改革是本轮司法改革的“牛鼻子”，人民法院推行司法责任制改革，就是要从法官办案的流程、环节、结果入手，评估法官的司法能力，评定法官的司法责任，倒逼其提升能力、强化责任，从而提升审判质效、确保司法公正。基于此，随州市中级人民法院通过近两年的改革探索，创建了案件质量评定机制、司法能力和司法责任评估机制，经过一段时间的运行实践表明，“两评”机制是落实人民法院司法责任制改革的有效路径。

“两评”机制出台的背景

在提升审判质效、促进公正司法上，随州中院始终坚持问题导向，“两评”机制的出台，正是基于解决办案质量、司法能力和司法责任等方面存在的突出问题而提出的破解办法。存在的主要问题有以下方面：

（一）围绕发改率指标提高办案质量的管理机制不够完善

案件评查

2013年以前，随州两级法院案件发回、改判率长期居高不下，审判绩效综合考评在全省排名总是垫底靠后，整体办案质量令人堪忧。同时，在案件发回、改判过程中，上下两级法院互相不满，改判信服度不高，少数二审法官对一些当事人情绪对立、易引发矛盾或信访的案件，提出发回、改判意见不是基于案件质量而是以回避矛盾、推卸责任为考量。发改率是体现办案质量的核心指标，如何有针对性地提高案件质量，降低发改率，同时提高上级法院发改正确率和权威性，需要建章立制，在强化管理上下功夫。

（二）错案责任追究机制缺乏具体的运行程序

最高人民法院出台的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》，在司法实践中往往是当判决生效后且发生了严重后果或恶劣影响时，才回过头来依据《办法》倒查追责，如何针对更多的可归结为法官一般司法责任的生效案件追责，以及对法官具有司法责任的大量一审未生效案件落实司法责任，缺乏具体的操作程序，这种“事后诸葛亮”的做法使相当的司法责任案件游离在司法追责程序之外。从法官办案的流程、环节、结果入手，建立常态化的早发现、早纠正、早查究的工作机制势在必行。同时，错案如何定性，针对不同程度的错案如何分类实施追责，也缺乏明确具体的操作规程，存在着“有实体、缺程序”的尴尬情形，一定程度上导致错案责任追究机制形同虚设，其预防、指引和“倒逼”作用无法有效发挥。

（三）规避司法责任的现象应当遏制

2016年以来，随州中院开始实行新的审判权运行机制，推进落实“谁审判、谁负责、终身负责”的司法责任制改革，改革中暴露出了一些新问题：法官办案责任加大，部分法官存有逃避司法责任的心理，怕出错、怕担责，就刻意追求“少数意见”，因为裁判结果采纳的意见是多数意见，无论裁判结果是否正确，“少数意见”都不会被追究司法责任；还有的法官回避责任，合议庭故意制造分歧意见，向审委会“上推”责任；更有甚者，少数案件合议庭不形成多数意见，将分散意见直接提交审委会，让司法责任无法落实到人，这些规避司法责任的现象必须及时予以遏制。

（四）放权之后的有效监管亟待跟进

放权于法官以后，审判权分散在各法官身上，院长、庭长针对个案审判的监管职权弱化，容易造成裁判尺度不一，引起案件质量下滑。尽管针对各类司法主体的审判权、审判管理权和审判监督权，已经制定了相应的权责清单，但配套机制尚不健全，怎样实施有效监管，规范权力运行，缺乏具体的操作模式，加上智能化监管水平不够先进，人工管理的盲区依然存在，如何建立既有监管重点，又能全面覆盖，操作性、实效性强的审判监管体系显得尤为迫切。

“两评”机制的具体做法

针对上述问题，随州中院对症下药，创建“两评”机制，即案件质量评定机制、司法能力和司法责任评估机制，前者重在评价法官办案质量、评定法官办案责任，旨在将错案责任追究机制落到实处；后者重在评估法官司法能力和司法责任，旨在促进法官依法公正履行审判职责，二者相辅相成，一横一纵，既有所侧重，也全面覆盖。具体做法是：

（一）建立责任案件线索清单库

责任案件，即可能存在质量问题，需要解除疑问、厘清责任的案件，错案必然包含其中。通过建立责任案件线索清单库，将所有可能存在质量问题的案件集中统一管理，为“两评”机制的运行提供“素材”。采取“清单库+两评”管理模式，从中发现错案，依法纠正和问责，使得审判管理更具针对性，为落实司法责任奠定了基础。为此，随州中院将发回、改判案件，当事人申诉信访案件，上级机关交督办案件，人大代表、政协委员关注案件，网络舆情反映案件等，一律纳入责任案件线索清单库，实施重点监管、重点评查。

随州全市法院上半年工作总结会议

（二）创建案件质量评定机制

重点针对发回、改判案件，逐一进行质量评价定责，由二审或再审审判组织在提出发回、改判意见时一并拿出评定意见，填写《案件质量评定表》，一式三份，一份随案归档、一份反馈原审法院审判组织、一份由审管办留存备案。为准确评定法官司法责任，随州中院出台《案件质量评定办法（试行）》，将发回、改判案件划分确定为免责、瑕疵、一般差错、重大差错四类，评定结果计入法官业绩档案，与评先评优、晋职晋级以及法官惩戒、员额退出直接挂钩。为确保案件质量评定结果的准确性和权威性，专门设置了异议程序，如被评价定责的法官对评定意见不服，可以提出异议，经复查评定或协调不能达成一致意见的，报请中院审判委员会决定。在机制运行中，随州中院坚持动真格、严问责，对案件质量存在突出问题的单位采取约谈、质询、挂牌督改等措施；对案件质量存在突出问题的个人采取提醒、批评、待岗培训等手段，情节严重的调离审判岗位，构成违法审判的，移送纪检、监察或司法机关依法依规从严查处追责。在一年两次的全市法院工作会议上，随州中院对发改案件评定情况集中通报，各基层法院院长报告工作时，要将司法责任制落实的情况作为专项内容，针对案件质量评定情况，分析错案形成原因、汇报错案追责情况、制定错案整改措施。同时，坚持“围绕错案查原因、围绕原因追责任、围绕问题找漏洞、围绕漏洞建制度”，不断扩展案件质量评定机制的管理功效。例如，针对部分重大差错案件普遍存在合议庭成员变动不符合法律规定的问题，开展专项整顿，选择典型案例进行评析，建立起严格的报批审核制度，使得此类问题得以杜绝。案件质量评定机制自2015年1月正式实施。推行两年多来，已对全市法院778件发回、改判案件进行质量评定，对评定出的139件一般差错案件、30件重大差错案件实施了问责追责。案件质量评定机制就如同一道“紧箍咒”，以往办案被发改“无触动、无影响、无下文”的局面一去不复返，现在办案被发改“必将问责追究”的担心和紧张，使得法官们的审判责任心大大增强，直接带来了审判质量的提升。其中，异议程序的设置，使得中院法官在发改案件时变得更加严谨、慎重，基层法院的法官对发改结论和评定意见也更加尊重、信服，对发改问责不再得过且过，对促进两级法院办案质量发挥了“双向倒逼”的积极作用。

（三）创建司法能力和司法责任评估机制

针对新的审判权机制运行中出现的一些规避司法责任的现象，随州中院有针对性地建立了案件裁判意见和发改案件评价定责意见登记制度，即司法能力和司法责任评估机制。通过对法官合议时提出的案件裁判意见和发改案件评价定责意见实行登记制度，一案一表、逐案登记，对办案法官参与审理的每一件案件的裁判意见和裁判结果以及法官对发改案件原审审判组织提出的评价定责意见进行登记、汇总和分析，并定期由审管办组织资深法官对所有发改案件评价定责意见进行评审，计算法官裁判意见和评价定责意见的采纳率和正确率，将两项指标作为评价法官司法能力高低、司法责任落实的重要指标，防止法官逃避司法责任，鞭策法官提升司法能力，促进法官依法、公正履行审判职责。司法能力和司法责任评估机制自2016年9月正式实施，推行一年来，已对随州中院2300余件案件、33名办案法官的裁判意见进行了统计分析，各法官裁判意见采纳率定期公示，大家相互比较，自然感到了压力，办案责任感自觉增强，比学赶超的良好氛围日渐浓厚。

（四）构建“两评”结果运用机制

强化“两评”结果的运用，才能发挥“两评”机制的管理功效，实现“两评”机制的设置初衷，为此，随州中院一是借助人工智能强化“两评”结果运用，联合专业软件公司，积极研发司法业绩评定系统，通过设置评估情况概览、裁判意见记录、案件质量评定记录、案件工作量记录4个模块，对“两评”结果进行数字化分析。该系统于2017年1月正式上线运行，已将2016年9月1日以来审结的案件全部录入评定系统，通过该系统，每名法官的办案工作量、裁判意见采纳率、发改案件评定意见采纳率等指标一目了然。二是对接法官业绩档案，完善法官绩效考核，在执行《全省法官审判业绩评价办法》的基础上，创造性地将裁判意见采纳率、发改案件评定意见采纳率纳入法官审判业绩评价指标体系，作为法官司法能力评估、司法责任评定的量化指标。三是将“两评”结果与法官评先评优、竞争上岗、等级晋升、奖金分配、员额进出等直接挂钩，实现“两评”结果的深度运用。

“两评”机制的主要成效

随州中院创建的“两评”机制，受到了上级法院的充分肯定，最高人民法院以信息刊发的形式在全国法院推广随州中院“两评”经验，湖北省高院先后两次在《湖北法院简报》、两次在《审判管理动态》刊发随州中院“两评”做法并向全省法院推广。“两评”机制，是随州中院落实司法责任制改革的创新之作、特色之举，为改革增添了活力、积累了经验。在提升审判质效、促进公正司法上，“两评”机制的推行已经取得实实在在的成效，主要表现为：

近年来，全市法院审判绩效综合考评在全省的排名逐年进位，从2012年第16位、2013年第13位，上升至2014年第9位、2015年第7位、2016年第8位，彻底摆脱了过去多年排名垫底靠后的状况，稳居全省中上游水平。

基层法院办案质量明显提升，基层法院一审裁判被中院发回、改判的案件中，2016年评定的重大差错和一般差错案件数量较2015年大幅下降，同比减少34件，其中重大差错案件下降2件、一般差错案件下降32件，重大差错和一般差错案件占发回、改判案件的比例由2015年的29.93%下降至2016年的13.75%，差错案件的减少直接反映了审判质效的提升。以广水法院为例，该法院通过抓错案问责、抓问题整改，使得案件质量指标大幅度上升，彻底扭转了过去办案举报多、投诉多、信访多的局面，被省高院评为全省审判管理先进单位，2017年上半年无一件案件被市中院评定为重大差错案件。

2017年上半年，全市法院受理各类案件12890件，同比上升33.88%，审、执结8208件，结案率63.69%，同比上升5.98%，高于全省平均水平4.65个百分点，位列全省第四；其中，市中院受理各类案件1678件，同比上升125%，审、执结1472件，结案率87.72%，同比上升19.49%；全市法院在受案数大幅增长、法官数大幅精简的情况下，取得了结案率同比上升、全省名列前茅的好成绩。2017年7月初，《全省法院2017上半年审判执行工作运行态势情况通报》显示：“从全省各中院案件质量评估指标的变化情况分析，2017年上半年指标变动情况最好的是随州，有14个指标好于去年同期水平或同比持平。”2017年8月初，《全省法院2017年1-7月审判执行工作运行态势情况通报》显示，在反映办案质量、效率、效果的23项案件质量评估指标中，随州有19项指标达到或超过去年同期水平，指标变动情况仍排名第一。这说明，随州全市法院办案质效正朝着持续向好的态势发展，这些成绩的取得都与“两评”机制的改革创新密不可分。

公正是法治的生命线，更是司法的生命线，公正司法的责任重于泰山。下一步，随州中院将进一步完善法治化、精细化、信息化审判管理机制，继续深入推进司法责任制改革，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义！

(作者董伟威系随州市中级人民法院党组书记、院长，张珍系随州市中级人民法院研究室主任）