城中村改造：一项系统的新型城镇化工程

摘 要：城中村是过去中国城镇化过程中形成的一种“中国式边缘化”社会样态，具有“双重边缘效应”。城中村改造是一项系统的新型城镇化工程，具有综合性、包容性、长期性。在“三个一亿人”政策背景下，各地的城中村改造在强势行政推动下取得了重要进展，呈现出了一系列新的阶段性特征：（1）动因上，呈现为“响应型”政府行动；（2）地位上，成为地方政府的中心工作；（3）方式上，表现为突击性的强行政干预行动。当前部分地方政府城中村改造“视物不见人”、“只见树木、不见森林”、“只顾眼前，不及长远”，既不能根本解决城中村问题，还有可能引发新的社会矛盾与问题。我们需要以新发展理念和新型城镇化战略为引领，合理选择和创新城中村改造方式，建构“创新、绿色、包容”的城中村改造和发展格局，实施全面、协调的城中村改造行动，采取行政推动与社会参与相结合、整体规划与重点突破相结合的城中村改造策略。

关键词：城中村改造；新型城镇化；“三个一亿人”政策；政府行动

中图分类号：C912.81 文献标识码： A 文章编号：0257-5833（2017）10-0084-06

作者简介：卢福营，杭州师范大学公共管理学院，社会建设和社会治理研究中心教授、博士生导师（浙江 杭州 311121）

城中村改造进入学者视野已有十多个年头，许多学科的学者从不同视角解读和分析城中村改造问题，形成了巨量研究文献。之所以形成如此局面，很大程度上是“因为所有历史和当前的问题在城中村这样一个局促的空间内凝固并集中展现”1，形成了扑朔迷离的复杂局面。然而，当前各地正在开展的城中村改造形成了一些新情况、新问题，呈现出新的阶段性特征。对此，学界尚未给予充分关注。当前，作为一项特殊的政府中心工作的城中村改造正借助强势的行政力量取得重大进展。然而，城中村改造是一项特殊的新型城镇化工程，当前的城中村改造行动出现了一些背离城中村改造本意和新型城镇化要求的现象，需要自觉以新发展理念和新型城镇化战略为引领，转换思路与方式，促进城中村改造的有序推进，实现新型城镇化的包容发展。

一、城中村：独特的“中国式边缘化”社会样态

历史地看，城中村并非从来就有，也不是自然成长的，而是中国过去几十年城镇化政策的特殊产物，也是城郊村落城镇化一定阶段的特殊表现形态。在经济增长型发展主义取向下，大量生产要素受利益驱动急剧地向城镇集聚，有力地促进了城镇经济的迅速发展，同时又造成了城镇空间的严重不足。于是，城镇犹如“摊大饼”般地向郊区扩张，将一个个城郊村落纳入城镇范围，最终形成了这种“是村非村”、“是城非城”的城中村。城中村拥有城乡混合型社会结构，是一种既有别于城镇又不同于乡村的过渡性社会生活共同体，具有独特内涵的“中国式边缘化”社会样态。对此，笔者曾经专门撰文做过分析。1

动态地看，正处于乡城转变过程之中的城中村，呈现为一种交界性、过渡性、不稳定性社会。正是这种介于农村社会与城镇社会之间的交界性、过渡性，决定了城镇化过程中的城中村必然兼有城乡两种社会的属性：不再只是农村，抑或只是城镇，而是边缘性、两栖性社会。同时，这种交界性、边缘性、不稳定性社会特征，致使城镇化中的城中村呈现两种情况：一是在城乡对立的二元社会背景下，处于城乡两种体制、两种文化的冲突之中，有可能成为社会矛盾的焦点；二是处于城乡两种体系交界处和边缘区，容易生成独特的“边缘效应”2。生态学的研究表明，边缘区生境条件的特殊性、异质性和不稳定性，致使毗邻群落的生物可能聚集在生境重叠的边缘区域，从而增大了边缘区物种的多样性和种群密度，以及某些生物种群的活动强度。在相当长的一个时期里，城中村将介于城乡两种社会系统的边缘，多种城乡社会因子在这里汇集、渗透，发生交互作用和协同功能，“已成为一种特定的、介于城市与乡村之间的连续统一体”3。正是这种边缘性及其引发的“边缘效应”，使得城中村具有更大的包容性和创新发展条件。

然而，在20世纪80年代以来的中国城镇化发展中，城郊村到城中村的转变，主要是借助政府实施的土地征用、村民房屋拆迁、村民户籍“农转非”、治理方式“村改居”等城镇化行动而逐步推进的，表现为一种建构性社会变迁过程。由于政府的城镇化行动主要基于城乡分割的二元体制和自身的理性算计，存在着明显的城镇偏好和农村歧视倾向，城郊村落被纳入城镇空间，但未被充分融入城镇社会，才转变成城中村这样一种“中国式边缘化”社会样态。

二、城中村改造：综合性、包容性与长期性

新型城镇化意味着城镇化方式的根本转换与全面创新。然而，城镇化方式的创新并非割断城镇化历史，而是在原有城镇化的基础上实现创新。因此，新型城镇化过程中的城中村改造需要从旧城镇化造成城中村的现实出发，立足其特殊性、复杂性。

从一定意义上说，城中村改造是城郊村城镇化的一个特殊阶段。“如果说‘城中村是一种过渡空间，那么‘城中村改造就是为了完成这种‘过渡，实现由‘农村到‘城市和由‘村民向‘市民的转变。”4作为中国特色的城镇化行动，城中村改造应当是一项系统的社会改造工程。

第一，城中村改造是一项综合性的社会改造工程。城镇化说到底就是农村社会转变为城镇社会的历史过程。对于这一社会转变过程，不同学科有不同的关注点。比如，人口学将城镇化视为“农村人口不断向城镇转移的人口地域转换过程”；5经济学更关注产业转移和集聚，把城镇化理解为第二、三产业不断向城镇聚集的过程；地理学更关注城镇数量的增加和规模扩大；社会学则强调社会结构的变迁和社会生活方式的转换。可见，城镇化具有多元性，是一个综合的社会变迁过程。有学者指出，城镇化“是化工、化人、化境共同发展的有机统一”6。作为一个社会变迁过程，城镇化不应当是农村社会某一方面或某一领域的改变，而应是一个综合的社会整体变迁过程。1

相应地，以人为核心的新型城镇化要求城中村改造是一个综合性的社会重建工程，应当是“化地”、“化境”、“化业”、“化人”等的有机结合，空间城镇化与居民市民化的有机统一。不应當片面强调表面的空间改造和产业升级，忽略深层的人的城镇化和社会关系重建。endprint

第二，城中村改造是一个包容性的城镇化工程。“包容性城市”是联合国人居署2000年提出的，指的是城市中的每个人不论财富、性别、年龄、种族和宗教信仰，均得以利用城市所能提供的机会参与生产性活动。其核心是强调城市发展在各个领域的均衡与统一，城市发展过程中公平与效率的内在一致，城市不同主体发展权利的同质均等性2。客观地说，处于城镇化进程中的城中村呈现为典型的“一个村庄、两个世界”：村籍人口与外来人口并存于同一村域，形成了独特的共生关系和利益关联。城中村改造既关系村籍人口，又关系外来人口，需要将包容性嵌入城中村改造中。以共享发展理念为引领，做出整体性筹划和统筹性处置，实现面向城中村全体在地人员的共享式社会改造。让所有城中村人民共同享有城中村改造的成果，拥有更多的获得感。

第三，城中村改造是一个长期性的社会变迁过程。城中村的边缘性决定了其存在的过渡性和城镇化的非充分性，势必需要通过进一步的社会改造行动完成村落的城镇化。从这个意义上说，城中村改造只是城郊村城镇化的一个新阶段。但是，发展地看，城中村改造是一个长期的变迁过程。一方面，特定的城中村改造只是城镇化工程的一个局部，一个具体的城中村可以经过改造而终结，但作为一种边缘性社会样态的城中村将在城镇化进程中长期存在；另一方面，城中村改造应当是一个逐步推进的过程。房屋征收拆迁、人居环境改造之类的硬件工程可以在短时间内完成，但社会关系重构、城镇社会融合等社会重建工作则是一个相当长的复杂过程，不可能“毕其功于一役”。这就意味着城中村改造应当具有历史性与传承性，应当立足于城中村的历史事实，直面城中村的复杂现实问题，形成长远性发展规划和持久性推动策略，逐渐有序地推进改造过程。

三、理性审视当前地方政府的城中村改造行动

2014年3月5日，在十二届人大二次会议上所做的政府报告中，李克强总理提出了“三个一亿人”政策，即在今后一个时期“促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”，旨在推进以人为核心的新型城镇化。此后，城中村改造行动在各地迅猛发展，并成为地方政府的中心工作，进而将城中村改造推向了一个新的阶段。从这个意义上说，当前各地政府强力推动的城中村改造行动，在很大程度上主要是为了响应党和国家的决策部署，特别是“三个一亿人”政策，是一项典型的“响应型”社会改造工程。从“三个一亿人”政策的导向看，城中村改造行动应当立足于城镇化中的“人”，而不是“村”。也就是说，借助“村”的改造推进“人”的城镇化。“三个一亿人”政策是一个有机整体，作为政策的具体实现形态，城中村改造应当與其他两方面形成有机关联，特别应当与农业转移人口城镇化相协调。

然而，当前各地的城中村改造行动表明，地方政府积极推动城中村改造有其独特的行为动因和逻辑。调查发现，在当前各地城中村改造的宣传和决策中，城中村往往被视为阻碍城市发展的重要因素之一。脏、乱、差往往是城中村给人的第一印象：村内道路狭窄，“握手楼”、“贴面楼”比比皆是；自建房挨挨挤挤、违建房暗无天日，住满了错综复杂的外来务工人员、刚毕业的学生，甚至“不务正业”的“三无人员”；村子里污水横流、垃圾遍地；饭馆、摊贩、各类小商店遍布且生意兴旺；文化娱乐、生活服务设施缺乏；健康和安全问题得不到解决，等等。如此，城中村被作为一个独特的问题凸显出来。也就是说，城中村被“问题化”了。正如有学者所指出：“迄今，大多数研究用‘城市的眼光看待城中村及其问题，站在城市的立场研究城中村，把城中村归结为城市问题，认为城中村严重阻碍了城市化进程，这种思路其实是传统体制‘城乡分割、城市偏好的经济社会发展战略的思维定式，不能正确揭示城中村的真正问题及其性质。”1也有学者指出，城中村被问题化的原因，“既有政商互动的利益逻辑，也包含城市政府对城市未来的单一想象”2。当前的城中村改造实践，一方面受到地方政府获取利润丰厚的土地资源的利益驱动；另一方面，源自政府官员对理想城市的单一想象。在他们看来，城市是现代社会的象征，城中村的脏、乱、差形象与现代化、国际化的城市定位相背离。故此，城中村改造也就成为每个城市发展的必经之路。正是在这样的理念和逻辑下，各地政府结合“三个一亿人”政策的要求，纷纷出台和实施了城中村改造的行动方案。比如，浙江省杭州市于2015年12月提出了主城区城中村改造五年攻坚行动，并出台了《杭州市主城区城中村攻坚行动（2016-2020年）的实施意见》，要求到“十三五”期末，基本完成主城区城中村改造。杭州的城中村改造起始于1998年。据杭州市城中村改造办公室公布的数据显示，截至“十二五”末，杭州主城区246个城中村，已全部完成改造68个，尚未完成改造的村有178个。这178个城中村的改造要在短短的五年时间内迅速完成。又如，山西省太原市过去11年才进行了3个城中村改造，而从2015到2020年左右，要完成全部170个城中村改造。3同时，当前各地的城中村改造，在制定行动方案时，都强调了因村施策，采取多样化的改造方式，但事实绝大多数选择了整村拆除的方式，而且比以往更多地选择了货币化的征收补偿安置政策。

应当肯定，当前的城中村改造行动正在强势行政推动下按政府预期目标向前推进，取得了一些成效，有关部门也整理出了多种多样的模式和典型。对此我们也要做更多理性的审视。客观地说，当前各地正在开展的城中村改造行动呈现出典型的阶段性特征，或多或少地存在着一些偏差和缺失。从当前的城中村改造行动看，显现了以下阶段性特征：

第一，动因上，呈现为“响应型”政府行动。城中村改造并非现在才有，在过去几十年中，各地也在缓慢地推进。但是，当前的城中村改造在各地不约而同地迅速展开，并不是因为当地城中村的现实问题和民众诉求，主要是为响应党和国家的号召，特别是在李克强总理提出的“三个一亿人”政策后而采取的地方政府行动。

第二，地位上，构成为地方政府的中心工作。城中村改造在不同时期、不同地方所处的地位有所不同，但大多不构成地方政府的中心工作。近年来的城中村改造，被各地政府摆在了中心工作的地位，提高到了史无前例的位置。endprint

第三，方式上，表现为突击性的强行政干预行动。各地的城中村改造方案均将其视之为一项突击性的攻坚行动。一方面，要求在短期内完成任务；另一方面，借助强有力的行政干预。在当前的压力型体制下，为迅速完成城中村改造，打赢这场艰难的攻坚战，地方和基层政府广泛地动员了可用的行政资源，运用了“千方百计”甚至采取疑似违法的方式，推动城中村改造特别是城中村居民房屋征收拆迁进程。据我们调查，在现阶段的城中村改造行动中，以下倾向值得引起人们关注。

一是“视物不见人”。片面地强调城中村人居环境改造和产业形态转换，忽略了人的城镇化和社会关系重建：重房屋征收拆迁，轻社区营造重建；重物质性补偿，轻社会性补偿；重物的城镇化，轻人的市民化；重村落社会的“破”，轻城镇社会的“立”。

二是“只见树木，不见森林”。片面地关注城中村村籍居民的利益，忽略了城中村外来人口的利益和其他农业转移人口的城镇化问题；简单化地对待城中村边缘化面临的突出问题，忽视了城中村边缘性有可能带来积极的“边缘效应”；一味地强调了“城中村问题”的危害，抹杀了城中村在中国城镇化中的独特功能；缺乏包容性改造和共享发展的理念。

三是“只顾眼前，不及长远”。片面地致力于短期的运动式攻坚，忽视长期的规划性建设。要求在短短几年内完成数量巨大的城中村改造，“速战速决”、“毕其功于一役”。未能尊重城中村改造与发展的历史性，没有从城中村的历史传承性及其改造的长期性、复杂性出发，实现长期规划、精心组织、逐步推进。偏好整村拆除，轻视城中村及其居民的可持续发展。

事实上，这类行动依然没有依据新发展理念和新型城镇化战略实现城镇化策略转变，其结果可能是：一方面，原有的城中村问题未能根本解决。拆迁了一批城中村，又在被改造城中村的外围形成了一批新的城中村，城中村问题只是实现了空间的转移。一些处于被改造城中村外围的村落突然间转变为新的城中村，对于这一突如其来的变化未做好充分的准备，由此可能引发一系列新问题、新挑战。比如，大批外来民工租客在短时间内迅速进入新的城中村，造成管理部门和村集体组织措手不及，带来了严峻的管理服务难题与挑战，埋下了各种安全隐患。此外，一些非整村拆除式改造的城中村，因社会重建的滞后有可能变为后改造时期“美丽”的新型城中村，引发新的社会问题。另一方面，可能引发新的社会矛盾和社会问题。征收拆迁与补偿安置过程中引发的家庭矛盾、干群冲突；政府凭借行政资源强势推动的“运动式”改造，以及部分官员在“竞赛式”攻坚行动中采取的“千方百计”，有可能造成和加剧政府信任危机；失去土地、租金后城中村居民的生活来源、职业转换和可持续性发展问题；改造后城中村居民权利待遇、公共服务和社会保障的衔接与同城化问题；脱离原有村落共同体后城中村居民特别是老年人的生活适应、乡愁记忆问题；改造后城中村居民的社會关系重构、社会生活共同体重建和城镇融合问题；城中村改造给外来民工等租客造成的事实损害和不公平问题，以及可能给农业转移人口城镇化造成新障碍的问题。

四、合理选择和创新城中村改造的方式

城中村改造方式的选择，首先应基于对城中村及其改造的认识。只有科学地认识城中村及其改造是什么，才能合理地选择城中村如何改。正如前面所分析，当前中国的城中村改造实质是城郊村城镇化的新阶段。城中村的边缘性决定了其存在的过渡性和城镇化的非充分性，势必需要通过进一步的城镇化改造行动完成村落的城镇化。而作为一项特殊的城镇化工程，城中村改造应当是一个长期的、复杂的、系统的过程。这就要求当前的城中村改造行动体现新发展理念和新型城镇化战略导向，强调城中村变迁的过程性与传承性、城中村改造的复杂性与系统性，充分尊重和全面接受城中村的历史事实和“边缘效应”，采取切实措施，转变和创新改造的思路和方式。

首先，建构“创新、绿色、包容”的城中村改造和发展格局。1根据新型城镇化的系统性要求，以及城中村改造的长期性、复杂性和特殊性，应当自觉以新发展理念为引领，转变城中村改造方式。运用新型城镇化方式推进城中村改造工程，从根本上抛弃旧型城镇化的理念与方式，改变过去城镇化中“视物不见人”、表面城镇化、片面城镇化等做法，在努力消除城中村“中国式边缘化”带来的消极影响的同时，充分利用和发挥好城中村边缘化的积极效应。特别是要在城中村改造中更好更进一步地体现包容性，允许和鼓励城镇建筑多元形态、城镇社会多元样态的共存共生。更进一步实现共享发展，关注和保障所有在地居民共享城中村改造的利益。不仅需要促进城镇发展和原城镇居民利益，还需要充分关注非村籍外来民工租客等在地居民群体的公平与权益，让全体居民和各类居民均能在城中村改造中具有获得感、幸福感。

其次，实施全面、协调的城中村改造行动。新型城镇化背景下的城中村改造应当是一项系统的社会改造工程，在强调经济政策行动的同时，需要兼顾社会政策行动。不仅应当以合理的经济政策推动城中村的房屋征收拆迁、补偿安置，人居环境改造和产业升级等，实现城中村的空间城镇化和产城融合，而且更为重要地是要借助恰当的社会政策促进城中村居民的职业转变、权利平等、城镇认同、社会关系重建，等等。换句话说，就是要在城中村改造行动中更好更进一步地确立人民中心地位，更加重视“人的城镇化”。特别是要通过对人的“社会性补偿”，完成城中村居民的市民化。尤其注意不能重复过去城镇化“痛感式变迁”的老路，在新的城中村改造行动中，努力实现协调发展、共享发展，提高城中村居民的获得感和满意度。同时，在城中村改造过程中，既要关注房屋征收拆迁、补偿安置等工作的突破和攻坚，更要充分认识到城中村改造的整体性、综合性和长期性，切实加强顶层设计和整体规划，精心组织、逐步推进城中村改造行动。

此外，“三个一亿人”政策是一个有机整体，也是今后一个时期推进新型城镇化的关键。作为贯彻落实“三个一亿人”政策的重要举措，城中村改造行动既要成为提升村籍居民生活环境和品质，促进村籍居民市民化的有力手段，还要成为推进“三个一亿人”政策协调发展的重要工具。这就意味着：城中村改造不仅要推进城中村籍居民市民化，而且要同时促进其他农业转移人口特别是进城外来务工人员的城镇化。endprint

第三，采取行政推動与社会参与相结合、整体规划与重点突破相结合的城中村改造策略。作为一项艰难复杂的系统性城镇化工程，城中村改造无疑需要行政力量的有力推动。但是，也应当理性地认识到一味迷信行政强制力可能带来的负面效应。特别是在一些“响应型”工程中，容易形成强行政推动下的“高速高效”与“民怨民恨”并存的现象，极大地损害了党和政府的形象。在城中村改造行动中，应当更加注意吸纳社会协同参与，实现共建式改造。要切实建构一系列有效机制，让广大民众广泛、充分地参与到城中村改造行动之中，使城中村改造由单一的政府行动转变为共建的社会行动。要通过民众的广泛参与，特别是多形式、多渠道的平等沟通与民主协商，获得广大民众对城中村改造的认同和支持，努力实现共建共治，提升城中村改造行动的有序度、和谐度。

（责任编辑：薛立勇）

Village-in-city Reconstruction： A Systematic Project for New Urbanization

Lu Fuying

Abstract： Village-in-city is a kind of “Chinese Marginalization” social pattern that formed in the past process of Chinese urbanization， which has the dual “edge effect”. Village-in-city reconstruction is a systematic project for new urbanization， which is comprehensive， inclusive and long-term. In the context of “Three one hundred million people” policy ，the reconstructions of villages-in-city have made important progress under the strong administrative promotion， which present a series of new periodic characteristics：（1） in the motivation， it appears as a “responsive” government action；（2）in the status， it constitutes the central task of the local government； （3）in the way， it shows strong administrative intervention with assault. There are some problems such as “seeing things without people”， “seeing trees but not the forest”， “only caring about instant profit but not for long-term ” ，which cant solve fundamentally the problems of villages-in-city， and may lead to new social contradictions and problems. We need to take the new development concept and the new urbanization strategy as the guidance， to reasonably select and innovate the way of village-in-city， to construct village-in-city reconstruction and development pattern with “innovation， green， inclusive”， to implement a comprehensive and coordinated reform of village-in-city， and to adopt the village-in-city strategy that combines the administrative promotion with social participation， and integrates overall planning with key breakthroughs.

Keywords： Village-in-city Reconstruction； New Urbanization； “Three One Hundred Million People” Policy； Government Actionendprint