十八大以来绿色减贫理论与实践探索

张琦　冯丹萌

绿色发展与消除贫困是中国政府提出的2020年建设全面小康社会的宏伟规划任务要求。通过绿色发展来实现减贫成为现阶段的必然选择。打赢脱贫攻坚战、实现贫困地区的可持续发展必须以五大发展理念为统领，必须把扶贫开发促进减贫和绿色增长结合起来，推进绿色减贫。绿色减贫是生态文明建设中减贫方式的创新，是一种符合生态文明发展、实现绿色增长和发展新方式的减贫新理念，是把生态文明与反贫困有机结合起来的减贫新战略，体现了我们党对我国经济社会发展阶段性特征的科学把握。

一、十八大以来绿色减贫的制度设计和实践创新

新一届中央领导集体高度重视生态文明建设和减贫工作，就新时期扶贫开发工作提出了一系列新思想、新部署和新要求。2015年11月，中共中央、国务院印发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》在指导思想中明确要求，脱贫攻坚要牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。为了将绿色发展理念应用于扶贫工作中，实现绿色减贫，政府做出了一系列的制度设计和政策安排，政策的主要方面包括生态扶贫、绿色产业脱贫、易地扶贫搬迁、文化扶贫以及绿色减贫考核机制等。

（一）制度设计

中国绿色减贫在制度设计层面形成了一定的政策支撑，国家发展与改革委员会、农业部、环境保护部以及国家旅游局等部门都制定了绿色减贫相关的政策。

（二）实践创新

1.生态扶贫创新实践

中国在实践中探索和形成了环境友好产业发展、贫困人口参与生态保护建设和维护、生态补偿和生态移民等主要生态扶贫形式。

（1）生态补偿扶贫。对于生态补偿的概念，国内还未形成统一共识，目前主要有两种观点： 一是以提供者为侧重，仅对提供生态服务提供者进行补偿；二是奖惩并用，对保护生态环境行为进行补偿，也对破坏生态环境的行为进行干预并采取收费。

第一，环境友好型产业发展扶贫。在贫困地区发展环境友好型产业，增加贫困人口的收入，是生态扶贫的一种重要形式。

第二，生态修复型扶贫。中国贫困地区多属于水土流失严重的生态脆弱地区或严格禁止开发的生态功能区。结合生态修复，发展具有较高经济效益的生态产业是生态修复扶贫的重要方式。

第三，绿色生态型扶贫。生态保护区内的农民，为了保护生态环境被迫放弃许多正常的生产和创收活动，其所拥有的自然资源和劳动力资源的利用受到很多限制，成为生态保护区内不少农民的主要致贫原因。通过生态补偿、提供公益岗位等方式，在一定程度上补偿保护区内农民所遭受的损失，增加就业收入，已成为相关贫困农户脱贫的重要方式。

第四，生态移民扶贫。生态移民是应对贫困地区脆弱生态环境人口承受能力低、建设和维护成本高的情况而采取的一种特殊生态扶贫形式。从 2001 年开始，国家发改委安排专项资金，在全国范围内陆续组织开展了以生态移民为主的易地扶贫搬迁工程。

2. 新型能源扶贫实践

（1）光伏扶贫。“光伏遇上扶贫”始于2013年，在2016年渐成气候，并在各种产业扶贫的模式中脱颖而出，成为各省级政府在打赢脱贫攻坚战、加快贫困地区能源开发建设，推进脱贫攻坚战中最受青睐的精准扶贫、精准脱贫模式之一。光伏扶贫的关键不是“输血”，而是帮助贫困地区或贫困户“造血”，实现粗放扶贫到精准扶贫的转变。

（2）电商扶贫。电商扶贫是我国脱贫攻坚战的新突破和新运用，是以电子商务为手段，拉动网络创业和网络消费，推动贫困地区特色产品销售的一种信息化扶贫模式。电商作为一种新兴的市场手段和精准的扶贫方式开始成为社会扶贫力量，电商企业探索的“互联网+扶贫”正在成为扶贫新路径。

3.统筹区域发展与绿色减贫的新实践——易地扶贫搬迁

易地扶贫搬迁是“五个一批”精准脱贫的重要内容，是党中央发出脱贫攻坚战总动员后的第一仗，也是我国打赢脱贫攻坚战的重要内容，中共中央在《国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中第七条就提出“实施易地搬迁脱贫”，“对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口，加快实施易地扶贫搬迁工程。”

4.绿色农业扶贫创新实践

2012年，《国务院关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》中指出要坚持因地制宜，实行分类指导，探索适合不同地区的农业产业化发展途径。坚持机制创新，大力发展龙头企业联结农民专业合作社、带动农户的组织模式，与农户建立紧密型利益联结机制；推进农业生产经营专业化、标准化、规模化、集约化，建设一批与龙头企业有效对接的生产基地；强化农产品质量安全管理，培育一批产品竞争力强、市场占有率高、影响范围广的知名品牌；加强产业链建设，构建一批科技水平高、生产加工能力强、上中下游相互承接的优势产业体系；强化龙头企业社会责任，提升辐射带动能力和区域经济发展实力。

5.旅游扶贫创新实践

2013年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，明确将旅游（尤其是乡村旅游）定义为农户脱贫致富的主要工具，并提出详实、因地而异的行动方案，同时也制定出明确的行动目标。

6.文化产业扶贫新实践

2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出要统筹推进公共文化服务均衡发展。因地制宜、分类指导，建立基本公共文化服务标准体系，促进城乡基本公共文化服务均等化，推动革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区公共文化服务实现跨越式发展，保障老年人、未成年人、殘疾人、农民工、农村留守妇女儿童等特殊群体享有基本公共文化服务。

7.绿色减贫考核机制政策

2014年中共中央组织部、国务院扶贫办联合下发《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》，首次提出对贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实行考核，考核内容应体现贫困地区发展的特殊性和主体功能定位，考虑生态环境脆弱等因素。这一调整对于鼓励和保证贫困地区的党政领导结合自身主体功能，选择和确定适宜的扶贫开发战略和方式，奠定了重要的制度基础，也在一定程度上为生态扶贫提供了保障。endprint

二、绿色减贫的实践特征

（一） 绿色减贫内容多维度化

十八大以来，随着生态文明建设的推进，绿色减贫理念在中国逐渐凸现出来，从以往单纯的以经济维度为目标的单维度减贫逐渐向绿色减贫转变。从内容来看，绿色减贫主要以可持续发展为原则，以提升贫困人口生活水平为目标，根据“两不愁三保障”的建设目标而制定的多维度内容。

（二）绿色减贫机制可持续化

绿色减贫机制中主要包含两层意思，第一层意思就是所谓的“既要金山银山，也要绿水青山”，其本质是站在生态环境保护的角度进行减贫，为减贫工作确立了一个生态红线。第二层意思是“绿水青山就是金山银山”，本质是通过合理开发贫困地区生态资源的生态价值，使其转化为经济和社会价值，惠及贫困地区。

（三） 绿色减贫方式多元化

基于多维度的绿色减贫内容，相应地在绿色减贫过程中，突破了以往政府主导的减贫方式，采取的方式也比较多元化。贫困地区的绿色企业拉动是贫困人口脱贫的又一个重要路径。

（四） 绿色减贫是中国扶贫方式的升华，它是开发式扶贫的深化和提升

绿色减贫是中国扶贫工作的创新和突破，是开发式扶贫的进一步深化探索，其体现为：一是开发扶贫基础上的升华；二是从扶贫开发“输血”变“造血”功能升华到“造好血”大转换。

（五）绿色减贫是推进精准扶贫精准脱贫的最有效方式

绿色减贫是我国推进精准扶贫道路的高效途径，主要表现在：第一，绿色减贫有效提高了精准扶贫和精准脱贫的科学性和完整性；第二，绿色减贫使精准脱贫的有序性和持久性效果实现；第三，绿色减贫为构建精准扶贫考核机制和贫困退出机制提供基础和参考；第四，绿色减贫有利于实现精准扶贫精准脱贫与区域经济发展的有机结合。

三、我国绿色减贫的经验与启示

绿色减贫模式突破了经济脱贫的局限，从生态可持续发展、经济可持续发展和社会可持续发展角度出发，把生态优化、经济发展与社会效益统一起来，形成更符合发展理念的综合发展战略。这种发展模式能够在特困地区资源和环境约束趋紧的情况下，实现区域经济社会和人口、资源环境的有机协调，是新阶段特困地区实现精准脱贫和可持续发展的重要途径，对于深入推进绿色发展、实现脱贫攻坚具有重大价值。十八大以来，中国绿色减贫取得一定的成效，积累了属于中国特色的经验，对于今后中国2020年全面建成小康社会以及全球可持续发展具有一定的启示。

（一）聚焦转型发展，重点强化绿色性

生态文明建设与经济发展并不矛盾。虽然生态文明建设的提出正是基于对高投入、高消耗、高污染和低产出、低效益、低品质的传统发展方式的系统反思。然而，生态文明建设不是不要发展，而是要高产出、高效益、高品质的发展。发展也不仅仅是指经济发展，更不能简单地等同于 GDP增长。应以新型工业化、新型城镇化建设为契机，重点强化经济、当代县域经济业发展的绿色性，充分挖掘连片特困地区有各自特色的绿色资源，形成持久发展动力。

（二）聚焦理念引导，重点强化文化性

绿色减贫强调在发展中要尊重自然、顺应自然、保护自然，特别强调转变发展理念，同时也强调体制创新、机制创新、科技创新，强调转变生产方式和生活方式，要求从每个人做起、从现在做起。要实现绿色减贫，就必须将相关理念和顶层设计相融合。

（三）聚焦脱贫奔康，重点强化包容性

贫困地区能否全面建成小康社会关键在贫困地区、贫困人口能否脱贫，关键在于将绿色发展与包容性减贫相结合，走包容性绿色发展的脱贫之路。包容性绿色发展是通向可持续发展之路，其本质是强调机会平等的增长，为贫困人口创造越来越多的机会，为贫困人口提供创造或提升其能力的方式，為贫困人口提供免遭暂时或持久的生计损失的方法。

（四）聚焦公共服务，重点强化内生性

绿色减贫之所以有利于贫困地区持续、稳定脱贫，关键在于其可持续发展成果的共享，而共享机制中的公共服务机制尤为关键。特别是就目前连片特困地区脱贫障碍来看，急需提升的公共服务是教育和基础设施建设。绿色减贫应重点瞄准公共服务，特别要注重政府政策调控与服务，将生态补偿等绿色经济成果转化为良好的公共服务，特别是要提升教育与基础设施建设水平。

（五）坚持绿色发展，实现绿色减贫

绿色减贫是贫困地区贯彻落实绿色发展理念的重要体现，是贫困地区坚持绿色减贫、实现绿色发展是必然趋势。结合生态保护脱贫作为重要路径牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，始终把生态保护放在优先位置，努力实践探索生态脱贫的新路子。

（六）调动政府、企业和社会各方面的力量，统筹开发与保护

大型生态治理和修复项目，资金需求大、技术难度高，需要政府统筹资金、协调各方力量、搭建合作平台，为推进生态扶贫提供服务保障；生态修复后也需要政府参与管护，巩固生态建设成果。生态扶贫的核心目标是促进农户脱贫增收，要大力实施精准扶贫战略，充分调动农户参与保护和开发的积极性，激发困难群众的内生动力，不断提升农户的可持续发展能力。扶贫开发，产业是支撑，要以市场为导向，积极引导企业参与生态建设，发展生态经济，吸纳贫困人口就业，把生态资源优势、人口资源压力转化为经济优势。

（作者单位：北京师范大学）endprint