十八大以来驻村帮扶机制创新实践研究

王晓毅

驻村帮扶是实施脱贫攻坚、完成精准扶贫目标的重要保障，充分体现了中国扶贫的制度优势。到2017年，全国共选派77.5 万名干部驻村帮扶，期限1 至3 年；选派18.8 万名优秀干部到贫困村和基层党组织薄弱涣散村担任第一书记，实现了对所有贫困村的全覆盖。

一、驻村帮扶是扶贫的重要手段

在中国大规模农村贫困问题解决以后，有针对性地解决贫困村和贫困户的问题就成为扶贫的核心问题，而贫困村普遍存在着自身发展能力不强、村级组织带动能力不强，信息闭塞等问题，向贫困村派出干部帮助贫困村发展就成为许多贫困地区共同的选择。

2001年开始实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》以来， 14个片区的贫困县和贫困村成为脱贫攻坚重点，《纲要》提出“从中央到地方的各级党政机关及企事业单位，都要继续坚持定点联系、帮助贫困地区或贫困乡村。有条件有能力的，要结合干部的培养和锻炼继续选派干部蹲点扶贫，直接帮扶到乡、到村，努力为贫困地区办好事、办实事。”

国务院扶贫开发领导小组下发了《关于加强扶贫开发“整村推进”工作的意见》，提出驻村帮扶的概念，“应将工作重心下移，紧紧围绕整村推进开展工作。省（区、市）扶贫开发领导小组要做好统筹协调，确保每个正在实施扶贫规划的贫困村有一名县处级（含）以上领导干部联系帮扶、有一名干部驻村帮扶、有一个单位定点帮扶，努力做到贫困户都有党员结对帮扶。”

在这种背景下，各地采取不同形式向贫困村派驻帮扶干部或駐村工作队。

第一种方式是选派干部帮扶贫困村、后进村、以及村级组织薄弱的村庄，帮助村庄发展。

第二种方式是与对口帮扶、定点帮扶相联系的驻村帮扶。在对口帮扶单位提供资金、项目支持贫困村脱贫的同时，也向贫困村派驻干部。

建立贫困村的帮扶责任制度，向贫困村派驻干部和工作队，增加了贫困村的扶贫资源，明确了贫困村的发展规划，完善了贫困村的治理结构。

二、以精准扶贫为目标的驻村帮扶

十八大以来，党中央确定了精准扶贫的战略，提出要在2020年实现现有标准下农村贫困人口全部脱贫的任务，各级政府层层签署军令状，社会各界广泛参与，形成了大扶贫的格局。

2013年习近平总书记在湘西考察时提出精准扶贫的概念，提出要“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”，精准扶贫的核心就是要基于贫困村和贫困户的致贫原因，采取有针对性的措施。要实现精准扶贫就意味着从下而上的信息传导机制能够准确地反映贫困村贫困户的贫困状况，向贫困村派驻工作队可以加强对贫困村的领导，增强其发展能力。

1.驻村帮扶的顶层设计

2014年中办、国办印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中明确提出要“健全干部驻村帮扶机制。确保每个贫困村都有驻村工作队（组），每个贫困户都有帮扶责任人。”2015年中组部、中央农办和国务院扶贫办联合发出通知，要求向党组织涣散的村庄派驻优秀机关干部任第一书记，并要求对所有建档立卡贫困村实行全覆盖。

习近平总书记在阐述精准扶贫的“六个精准”时强调“因村派人精准”，要选拔那些有能力且有经验的干部到扶贫第一线发挥作用。在2015年发布的中共中央国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中进一步强调了驻村帮扶的工作，指出“注重选派思想好、作风正、能力强的优秀年轻干部到贫困地区驻村，选聘高校毕业生到贫困村工作。根据贫困村的实际需求，精准选配第一书记，精准选派驻村工作队，提高县以上机关派出干部比例。加大驻村干部考核力度，不稳定脱贫不撤队伍。对在基层一线干出成绩、群众欢迎的驻村干部，要重点培养使用。”

在《“十三五”脱贫攻坚规划》中强调“加大驻村帮扶工作力度，提高县以上机关派出干部比例，精准选配第一书记，配齐配强驻村工作队，确保每个贫困村都有驻村工作队，每个贫困户都有帮扶责任人。”要使驻村帮扶真正发挥作用，还需要克服形式主义。针对驻村帮扶中的一些问题，《国务院扶贫办关于解决扶贫工作中形式主义等问题的通知》中强调“完善驻村帮扶工作。主动沟通协调，会同有关部门整合帮扶力量，加强驻村工作管理。防止‘只转转、不用心‘只谈谈、不落地。坚决杜绝‘走读式‘挂名式帮扶。普遍建立驻村干部召回制度，对不作为、不务实、不合格的驻村干部坚决撤换。”

2.十八大以来驻村帮扶的新格局

为了配合各项中心工作，党和国家在不同时期都曾向农村派出不同的工作队。为了推动贫困地区农村发展，全国各地也采取不同形式向贫困村派出工作队，帮助贫困村发展。这个传统在十八大以后得到了继承和发扬，驻村帮扶在精准扶贫中发挥了至关重要的作用。

第一，驻村帮扶的力度空前。据国务院扶贫办的数据，全国驻村工作队共有77.5万人，覆盖了所有贫困村。

其次，驻村帮扶承担了更重要且明确的责任。中办、国办印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中指出“驻村工作队（组）要协助基层组织贯彻落实党和政府各项强农惠农富农政策，积极参与扶贫开发各项工作，帮助贫困村、贫困户脱贫致富。”在中组部等三部门联合发布的《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》中明确要求，第一书记要“推动精准扶贫。重点是大力宣传党的扶贫开发和强农惠农富农政策，深入推动政策落实；带领派驻村开展贫困户识别和建档立卡工作，帮助村‘两委制定和实施脱贫计划；组织落实扶贫项目，参与整合涉农资金，积极引导社会资金，促进贫困村、贫困户脱贫致富；帮助选准发展路子，培育农民合作社，增加村集体收入，增强‘造血功能。”

第三，制定了完善的监管制度。一些地方对驻村干部进行突击式抽查，防止干部在规定时间不驻村。一些地方还利用网络和大数据来监督驻村干部的工作地点和工作内容。

第四，为驻村干部配备了必要的资源。在实施精准扶贫以后，为驻村帮扶能够真正发挥作用，各地都为驻村帮扶提供了必要的物质条件。endprint

第五，驻村帮扶与第一书记、干部联户等扶贫措施实现了有机的结合。

3.驻村帮扶推动了精准扶贫

十八大以来，我国的扶贫进入了精准扶贫时代，驻村帮扶在精准扶贫中发挥了无可替代的作用。

首先，驻村帮扶完善了贫困村的治理结构。驻村工作队要想实现脱贫的目标就必须推动贫困村完善治理结构，改善村级治理格局，推动贫困村村务公开和民主监督的落实，推进村级治理的现代化。

其次，驻村帮扶实现了更有效的扶贫资源动员。驻村帮扶工作队来自上级机关，具有更强的资源动员能力，增加了贫困村的帮扶资源，帮助贫困村设计项目，争取更多的政府项目支持。

第三，驻村帮扶推动了贫困村的产业发展和脱贫攻坚任务的完成。在驻村帮扶工作队的支持下，贫困村形成了脱贫发展的策略和因户施策的扶贫方案。

驻村帮扶干部长时间住在农村，拉近了政府与群众的距离，增强了执政党在群众中的威信。在精准扶贫中需要三个机制共同发挥作用：群众参与、基层党建和驻村帮扶。三项机制的有机结合，为打通扶贫路的最后一公里，提供了坚实的基础。

三、驻村帮扶的模式创新

向农村派驻工作队以配合党的中心工作是中国共产党的重要执政经验。为了实现精准扶贫的目标，在驻村帮扶中，工作队的组成、工作机制和管理制度也都进行了相应地变化，并产生了积极的作用。

1.组织机制创新

驻村帮扶首先要选择有能力、素质高的干部作为驻村工作队的队长，负责驻村帮扶工作。能力强的干部可以有效地协调工作队与村级组织的关系，动员更多资源，制定更加切实可行的规划。

大部分地区建立了逐层领导的制度，通过县、乡、村三级的管理体制，实现了对驻村帮扶工作队的指导、培训和监督。这样一套系统有助于对驻村帮扶工作进行统一领导，统一培训和统一监测评估。

2.工作机制创新

驻村帮扶的责任非常清楚，就是要保障完成精准扶贫的任务。各地围绕精准扶贫的任务，因地制宜，产生了很多工作机制的创新。在精准派人和平衡扶贫力度方面有了更多考量。第一种措施是将帮扶能力强的机构派驻到深度贫困村，利用其较强的帮扶能力解决更多的困难。第二种是具体分析贫困村的现状，分析其扶贫需求，有针对性地派驻扶贫工作队。

3.管理创新

在驻村帮扶的管理中充分结合了自上而下管理和自下而上的主动精神。驻村工作队同时受到原派出单位、乡政府的双重领导，为了保证驻村帮扶能够在贫困村真正开展扶贫工作，各地制定了一系列的管理制度，以保证工作队能够在村庄真正住下来并且开展工作。管理创新体现在自上而下的统一管理和自下而上的监督考评相结合。将驻村帮扶的成绩作为干部使用的重要参考。

四、驻村扶贫的经验和启示

在实施精准扶贫中，驻村帮扶发挥了重要作用。作为村庄之外的干部进入到陌生的村庄，能够迅速地了解村庄的实际、采取有针对性的帮扶措施，动员扶贫资源，推动贫困村发展。驻村帮扶之所以能够取得效果，有许多经验值得总结。

1. 坚持党在扶贫工作中的领导作用是驻村帮扶的保障。驻村帮扶是一个系统工程，涉及到人员的选派、考核和奖惩，涉及到扶贫资源的配置，涉及到扶贫工作与派出单位日常工作的关系等等，如果没有党的强有力领导，如此复杂的任务就很难完成。

2. 驻村帮扶工作队员的选拔和培训对于扶贫效果有着重要的影响。加强驻村帮扶的能力建设，提高驻村帮扶的水平。不同部门的驻村工作队员共同工作形成了优势互补的格局，农村的问题复杂，需要多方面的知识和能力，来自不同部门的人员有着不同的背景，从而形成了工作队内部的知识互补。

3. 动员扶贫资源和完善贫困治理是驻村帮扶能够完成扶贫任务的关键。如果说驻村帮扶是精准扶贫抓手的话，那么扶贫项目和扶贫资金就是驻村帮扶的抓手，把这些资金和项目做好，真正解决贫困村的问题，驻村帮扶就会取得成绩。

4. 驻村工作队的工作機制需要适应扶贫的需求而不断完善创新。在驻村帮扶实践中，各种问题也在不断暴露，从中央到地方都不断采取措施，不断解决新出现的问题。

5. 相对稳定的驻村工作队是精准扶贫的保障。在2020年以后，贫困村的持续发展需要留下一支永不走的工作队，这不仅意味着基层党建要充分发挥作用，同时也意味着驻村帮扶也要以新的形式保留下来。

（作者单位：中国社会科学院）endprint