全球数字监管须防止不平等性

莎梅尔·阿兹梅

全球经济的日益数字化正在改变商品和服务如何跨境生产、分销和出售。云计算、人工智能、自主系统、和“智能装置”等技术正在酝酿新产业、颠覆旧产业。

但是，尽管这些变化能够带来重要的收益，数字化飞速的发展也在各国内部和各国之间制造了艰巨的治理挑战。现有全球规则—写在多边、地区和双边贸易及投资协定中—正在受到数字化所催生的新进程的挑战。

这给了国家政府更大的空间来干预数字经济。比如，中国建立了自己的数字产业，利用互联网过滤、数据本地化（要求互联网企业在本地服务器存储数据）和强制技术转移来推动数字发展。这帮助了腾讯和百度等中国数字巨头的崛起，但也常常对言论自由和信息的普及造成负面影响。

其他国家的政府也日益将此类数字政策视为赶超美国等发达数字经济体的办法。但是，尽管一些国家成功地利用了当前的监管环境推动自身数字能力，许多发展中国家仍面临落后的风险。

一个因素是现有全球规则的效力正在受到侵蚀。比如，世界贸易组织的服务贸易总协定（GATS）通过不同的“供给模式”来监管服务领域的贸易。许多发展中国家同意实施服务跨境供给自由化（所谓的“模式一”贸易），完全没有料到数字经济能够如此巨大地改变跨境经济机会，让更多的服务能够实现跨境供给。如今，这些早前的承诺正在显现出经济意义，增加了许多发展中国家的压力。

最近几年中，关于如何治理数字经济的争论甚嚣尘上。跨国数字企业—大部分位于美国—要求全球协调的规则，这能带来可预见性，也限制了国家政府干预数字流的空间。

奥巴马政府支持这样的要求，将数字领域列为美国贸易政策的核心部分。数据自由流动条款，以及禁止数字本地化和强制技术转移，都写入了跨太平洋合作伙伴关系（TPP）和跨大西洋贸易和投资伙伴关系（TTIP）等所谓的“二十一世纪贸易协定”中。目标是实现两大主要市场—亚太（TTP适用）和欧盟（TTIP适用）的数字监督，以作为在这些地区实施全球规则的第一步。

TPP数字规则谈判十分艰难，但最后也成功了；奥巴马政府通过为其中一些TPP伙伴国家开放更大的制造业产品市场，克服了这些国家对数字规则的反对意见。

TTIP谈判更具挑战性，一些欧洲国家—特别是法国和德国—反对这些规则，因为它们担心这样一来美国企业就将主宰欧洲数字经济。我和我的同事们所指出的“数字赶超”是许多欧洲国家的关键性战略目标。

特朗普当选美国总统给未来数字规则制定打上了一个问号。他是凭借保护主义贸易规则的大旗和支持“传统”制造业而稳定自己总统宝座的。他决定退出TPP，引起了美国数字产业的强烈反弹。TTIP的数字贸易监管会如何发展还有待观察。特朗普表示他可能会重新制定政策。

尽管特朗普做出了这样的贸易举措，但改变治理数字经济的全球规则的努力并没有停止—在世贸组织内部是如此，美国、加拿大和墨西哥准备重新談判的北美自由贸易协定的部分内容也是如此。这样的讨论，在未来几年还会更加紧迫。

目前，监管的模糊尚未严重影响到发展中国家，对南半球国家的经济成本也微不足道。但如果世界三大经济体—美国、欧盟和中国—成功地协调了彼此的数字贸易和全球数据流监管方针，情况就有可能发生改变。在这一情形中，发展中国家接受数字规则的压力将加剧。

新规则的支持者可能建议发展中国家公开接受它们，指出在全球监管体系之外操作的话，会危及国内数字发展，难以参与到新的技术领域中去。但新规则还可能让贸易谈判中的“乌拉圭回合”（1986年9月进行）所造成的不平等性死灰复燃。这些不平等性催生了世贸组织WTO，推动了北美自由贸易协定。

在多边和双边协定中，发展中国家接受对其“政策空间”的限制，换取能够更多地进入发达经济体市场的机会。如今，许多学者认为，这一“讨价还价”破坏了发展中国家实施鼓励经济多样化和结构性变化的政策的能力，使得它们更加难以在经济和技术上赶超发达经济体。

起草数字贸易和电子商务的新框架时，必须考虑到这些问题。规则是为了管理各国如何互动而建立，因此监管者必须致力于确保数字贸易政策不会加剧传统贸易机制所暴露的不平等性。endprint