完善扶贫互助资金管理有关问题的思考

李晓煜

摘要：扶贫互助资金为貧困户自我积累、自我发展、脱贫致富提供资金支撑，光山县开展互助资金试点以来运行较好，管理规范，成效显著，但存在一些问题，需要进一步规范发展。

关键词：互助资金；互助社；资金运行；主要做法；问题和建议

扶贫互助资金是以财政扶贫资金为引导，以村民自愿按一定比例缴纳的互助金为依托，以无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，建立民有、民用、民管的生产发展资金。开展扶贫互助资金工作，能够帮助贫困户解决借款难、贷款难的问题，为贫困户自我积累、自我发展、脱贫致富提供资金支撑。2006年以来，河南省光山县在扶贫互助资金试点过程中，依据上级文件规定，通过规范资金运行，严格业务操作，加强监督管理，初步探索出了一条扶持贫困村农户发展生产，增加收入，逐步脱贫致富的路子，为完善扶贫互助资金管理提供了标本。

一、光山县扶贫互助资金试点工作情况

光山县从2006年开始扶贫互助社试点工作，是当时全省首批两个试点县之一。现有试点村24个，其中15个在县民政局登记注册为非营利性组织，9个由扶贫办批准设立，但民政部门未办登记注册。为加强管理，近年来，各试点村安装了互助资金管理系统操作软件，实现了互助资金电算化管理和数据上报。目前，24个扶贫互助社有社员1291户，占24个村常年在家农户8075户的15.98%，贫困户入社679户，占入社农户总数的52.59%，占贫困户总数1525户的44.52%，组建联保互助小组217个。互助资金总规模743.73万元，其中，中央、省级财政资金555万元，农户交纳入社资金135.88万元，公积金滚存资金52.85万元。累计发放借款2848.25万元，其中，贫困户借款1565.42万元，占借款总额的54.96%。支持贫困户347户发展产业脱贫。2017年3月，县政府从整合涉农资金中安排500万元，专门用于支持发展扶贫互助社，助推脱贫攻坚。

二、互助资金试点工作主要做法

（一）健全组织，加强扶贫互助资金管理。互助资金政策性强、有一定风险、操作难度大、管理任务重。光山县十分注重管理机制建设，县级层面，2017年调整充实了原互助资金领导小组，成立了以县长为组长，扶贫办、财政局、民政局、金融办等部门主要负责人为成员的互助资金试点工作领导小组及办公室，各乡镇政府也成立相应组织；县政府出台了扶贫互助资金试点工作方案和扶贫互助试点资金管理办法。管理层面，领导小组办公室定期、不定期地召开会议，研究互助资金运行管理问题，指导和督促各试点村用好管好互助资金。村级层面，主要是建立健全扶贫互助社理事会、监事会，把选好人，用好人作为管理工作的关键来抓。要求选出的理事会、监事会成员必须是公道正派，有强烈的责任心和事业心，愿意为大家服务，并且德高望重。三级组织管理体制和工作机制的建立，使指导、协调、监督服务落到实处，为互助资金平稳运行奠定了基础。

（二）注重培训，提高管理水平和业务能力。针对近年来互助资金试点工作政策调整幅度大，管理越来越规范的特点，为适应形势，光山县坚持不懈地抓好互助资金试点管理人员培训，提高其思想政策水平和业务技术能力。2012年以来，先后举办了4期不同内容的互助资金试点培训班，通过理论讲述、示范操作，使参训人员学会和掌握了互助资金业务流程、电脑操作技能、互助资金手工记账、账务处理方法。试点村按照互助资金会计科目、记账方法，调整和完善了互助资金财务账目，业务报表填写以及档案资料归档。

（三）规范管理，保证互助资金试点稳健运行。在贫困村开展互助资金试点工作不确定因素多，风险始终存在，因此对互助资金管理运行控制风险、保证资金平稳运行既是最低要求，也是最高目标。多年来，光山县在互助资金试点工作中，始终把抓规范管理、控制风险、保证资金安全，放在十分突出的位置，重点抓好以下几个环节：第一，内部控制环节，依法合规运行，控制政策风险。一是坚守互助资金的三条“红线”：不准跨村吸收存款和放款；不得投资其他金融产品及衍生品；收益不得分红。二是遵守财务管理制度，控制法纪风险。按照财务规章制度管理和运行互助资金。比如，互助资金只能借给入社农户，扶持创业就业，增加收入，村集体或其他经济组织不能借互助资金为己用。又如，实行“账款分离，互相监督”，会计“管账不管钱”，出纳“管钱不管账”等，杜绝和减少挤占挪用、贪污私分等违纪违法现象发生。三是严格审批程序，完善担保措施，控制资金风险。第二，在审批环节，要求借款人必须填写借款申请并由同小组其他社员签字同意，经理事长审批后再办理借款约据领款。第三，在担保环节，除坚持联户担保责任制外，还实行村干部、公务人员、富裕户担保，借款户以入社资金作抵押等办法，控制借款风险。第四，在防范风险环节，实行风险准备金制度。各试点村每年都要从收益分配中提取一定比例的资金作为风险准备金，以抵御不可抗拒的借款风险。加强资金管理，控制运行风险，坚持依法记账。从农户入社资金到发放借款收回借款以及收益分配等各个环节，做到账来账往，有据可查。坚持依规监管，不允许资金游离于机构外循环。虽然，上级规定互助资金借款和还款可以“手对手”对接，不必都通过银行，但在实际操作中，试点村坚持借款还款差额部分和占用费收入及时存入金融机构，并且有银行进账单，每季度最后一个月的20日还要有银行对账单，做到账款单无缝对接。坚持诚信报表。要求上报数据，必须是真实存在，并经得起检查。

（四）把握政策，提高扶贫资金使用效益。一是在借款投向上，选择本村有脱贫意愿、有资源、有技术、有市场、有带动能力的贫困户、产业、项目进行扶持，形成扶持一个项目，致富一个家庭，带动一方发展。二是在借款额度、借款周期上，实施灵活多样的占用费标准和借款还款方式，搞“短、平、快”，快放快收。比如借款占用费，半年以下的执行优惠政策，占用费标准降到6‰，半年以上的提高到8‰。三是在借款和还款方式上，半年以下的整借整还，半年以上的整借零还，促使周期短、见效快、收益稳的产业项目多借款用好款，加快了资金周转。四是在借款户选择上，把资金主要用于扶持贫困户发展生产、增加收入上，扩大互助资金扶持面，提高扶贫效果。endprint

（五）多方助力，确保试点工作持續健康发展。互助资金试点重在发挥村党支部、村委会的作用，确保互助资金民办民享民用，不偏离方向。光山县在抓“两委”发挥作用方面，一是明确职能，强调作为。村党支部、村委会对扶贫互助社有指导、监督职能，把互助资金试点工作纳入议事日程，搞好指导、协调，发挥监督作用。村扶贫互助社依照章程，自主开展互助资金管理运行工作，定期向村“两委”汇报工作，自觉接受指导、监督。互助资金试点工作第一责任人是村支部书记，具体责任人是互助社理事长。二是明确奖惩。县领导小组办公室拟定互助资金使用考核措施，各乡镇党委、政府将扶贫互助资金管理列入重要日程，把互助资金试点与村两委年度考核挂钩，实行同奖同罚。三是实行村“两委”成员与互助社管理人员交叉任职，把政治责任和经济利益捆绑在一起。结合互助社换届选举，县扶贫办要求互助社管理机构成员，大部分要由村干部担任，其中，理事长、监事长任一职必须由村支部书记或村主任担任，其他不担职的村干部必须缴纳互助金入社成为互助社一员。四是做好监督指导，保证村“两委”持续发挥作用。如2014、2015年县扶贫、财政部门两次召开互助资金试点工作会，均把村“两委”对互助资金保驾护航作用情况作为会议重点内容。对作用发挥好、互助资金管理规范，互助资金扶贫带动作用突出的杜岗村、黄大塘村“两委”给予表扬，对互助社管理不作为、慢作为的村“两委”进行批评，责令限期整改。通过督导增强了试点村“两委”及其成员抓互助资金试点工作的责任感和紧迫感。

（六）社会监督，发挥中介机构的审计作用。在日常管理的基础上，县财政局、扶贫办聘请会计师事务所开展审计，要求其出具无保留意见审计报告，以督促扶贫互助社建立健全财务管理账务和互助社管理档案，规范互助社管理运行工作机制。结合审计情况，县财政局、扶贫办督促新建立的互助社，抓紧建立健全互助资金财务管理资料、互助资金审批、互助社员联保、互助资金借还款登记等互助社管理档案；要求原有的互助社做好手工账与系统软件记录的数据对接，依据章程，按照《会计法》要求建立完善会计科目，管好档案资料。

三、试点工作取得的成效

（一）扶持农户创业，增加收入。通过互助资金扶持，许多贫困户通过种茶、养鸡、养鸭、养猪、现场充绒等产业增加收入摆脱贫困，踏上了脱贫路。以2012年为例，光山县原有的10个互助社发放借款325.6万元，扶持农户204户（其中贫困户117户）。借款用于种植业86.75万元，养殖业122.6万元，加工业40.9万元，商业运输业54.79万元，其他20.56万元。2012年8月文殊乡陈棚村农户袁绪明，从村互助社借款2万元作流动资金，购置羽绒加工主辅料，9月到天津从事现场充绒，3个月的时间不仅收回成本，还盈利5万多元，12月中旬，把借款连同占用费归还了村互助社。因此，有的老百姓把互助社称为“穷人银行”。

（二）扶持特色产业，推动农村经济发展。发挥互助资金“造血”功能，集中资金投向本村特色产业，如扶持养殖、水产、茶叶、油茶、羽绒和光山十宝等，通过产业聚合效应带动农户致富，促进区域经济发展，助力脱贫攻坚是光山县扶贫互助资金效应的主要体现。如杜岗村扶贫互助社2014年发放借款72.7万元，其中56.2万元用于扶持农户发展畜禽业。村民杜可春、杜可光、朱在红、石华、吴从华五户从互助社借款8.1万元，建起四个养鸡场和一个养鸭场。一年多的时间，五个养殖场效益可观。其他村民纷纷效仿，2015年，该村农户从互助社借款、自己筹款，建起了14个养鸡养鸭场，蛋鸡存栏10万多只，年产鸡蛋80万公斤，年产值达670万元，年纯收入36万多元，户均4.5万元。黄大塘村扶贫互助社2016年发放借款50.3万元，其中31.6万元扶持农户发展养猪业，共扶持农户20户，养猪存栏5000头，出栏4000头，实现年产值800万元，纯收入200万元，户均收入10万元。在这些农户示范带动下，该村目前有规模不等的养猪场40多个，养猪存栏8000头，出栏6000头，实现年产值1000多万元，纯收入300多万元。

四、对发展扶贫互助资金问题的思考

（一）互助资金试点工作存在的问题。光山县扶贫互助资金试点工作进行了将近12年，虽然取得了一定的成绩，但是还存在一些问题。总体而言，主要有：

1.互助社发展步履蹒跚。一些社员不能明确认识自身的基本权利、义务、风险，导致个别互助社农户入社率不高；由于互助资金政策性强，一些扶贫互助社因担心不好操作，怕借款难回收而不愿意放款，导致贫困农户对入社缺乏信心，互助社发展前景黯淡；一些贫困村缺乏为民意识和管理能力，不愿意建立互助社，存在对互助资金由原来争着要到现在给也不要的现象；一些贫困村脱贫后，对扶贫互助社能否继续发挥作用存在疑虑，影响了互助社的发展，造成互助资金不能充分发挥作用；因入社不分红，一些村民缺乏入社积极性，导致互助社资金只能依靠财政投资部分运转。

2.互助资金规模小。一是表现在试点时间长与资金规模小的矛盾。如截至2016年光山县24个扶贫互助社资金总规模743.73万元，财政累计投资互助社最多的30万元，最少的只有10万元，目前，资金规模最大的只有59.31万元，扶贫作用和效果受到限制。二是农户资金需要与借款额度的矛盾。互助社借款最多不超过2万元，很难满足农户对资金需求，对农民帮助有限。

3.监管政策不完善。一是互助资金是为解决贫困农户产业发展资金需求而开展的试点，是一项创新工作。2009年，国务院扶贫办和财政部出台的《关于进一步做好贫困村互助资金试点工作的指导意见》是对2006年原《关于开展建立“贫困村村级发展互助资金”试点工作的通知》的规范，在当时有巨大的推动作用。随着发展，这些政策与贫困村产业发展有一定距离，在实际操作中也出现了各种各样的问题亟待解决，需要上级及时出台与实际贴近的政策加以完善，发挥互助政策的效应。二是互助资金由于与资金相关联，金融或非金融机构的界限不好界定，民政部门不愿意为互助社注册登记为非营利性组织；一些主管部门因缺少管理人员，怕担责，不愿意扩点、不愿意推进等。

（二）对发展扶贫互助资金的几点建议。从某种意义上说，扶贫互助试点资金是财政改革的一个窗口，是财政资金由无偿投入到有偿使用的一个变革，是发展农村集体经济、密切党群关系的一个重要内容。光山县扶贫互助试点工作存在的问题虽说是个例，但是个例里面包含有共性，有一定的代表性。为此，建议：

1.宣传为先，让互助资金深入人心。广泛宣传，让村民充分了解扶贫互助资金的性质、作用、使用范围、入社要求、发放程序，激发广大农户积极入社。要切实加强领导，建立健全贫困户、农户的入社制度，扩大覆盖面，通过社员入社，增强村民的集体信念、公益观念、互助理念，充分发挥财政扶贫资金效益，促进互助社的发展和壮大。

2.监管为重，让制度约束运行。县级政府要出台区域性互助资金管理办法，规范资金管理程序，并在实践中不断总结完善；县、乡政府的扶贫、财政部门要加强对互助社指导，促使互助社完善内部管理制度，特别是要加强风险防范，及时指导修订完善《互助社章程》、《风险防控制度》、《财务管理制度》、《借款还款制度》，最大限度地降低资金运营风险。结合村财乡管要求，创新互助资金管理模式，适当上调农户借款的额度，比照小额信贷管理规定，允许贫困户借款财政给予贴息，为互助社发展提供更多的空间。

3.协作为要，不断完善互助运行机制。一是扶贫、财政、民政等上级主管部门需要加强协作，及时出台新政策引导规范，使互助资金在贫困村有良好的运行环境；二是基层部门在操作中，要按照“政府推动、社会参与、民主管理、互助互利、滚动发展”的模式，突出互助资金的互助性质，开展农村信用评级活动，建立农村信用体系，积极推进互联互保，破解农村产业发展资金短缺瓶颈；三是以点带面，注重发挥财政扶贫资金的引导作用和社员入社资金的辅助作用，加强横向合作，将互助社的资金服务、农业的技术与信息服务、保险服务等有机整合，让入社社员享受多重服务，不断助推农村经济发展。

（作者单位：河南省光山县财政局）

责任编辑：凌玉endprint