建立涉农项目资金统筹整合长效机制的建议

唐跃洪　刘书祥

摘要：建立涉农资金整合机制，从呼吁到实践探索至今有10多年了，虽然取得了一些成效，但长效机制至今未能有效建立。本文结合当前存在的问题，提出了涉农资金项目设立要坚持“三个重要原则”、 分置涉农资金项目“三个管理权力”、 依次实施涉农资金项目“三个层级整合”、 把好涉农资金项目整合“三个管理关口”等建议。

关键词：涉农项目；财政资金；统筹整合；长效机制

建立涉农资金整合机制，从呼吁到实践探索至今有10多年了，虽然取得了一些成效，但长效机制至今未能有效建立。究其原因，主要是过去的做法仅仅停留在资金层面搞整合，整合工作遭遇体制瓶颈制约。这些年来的涉农资金整合实践表明：涉农资金“多头管理，交叉重复，使用分散，项目杂乱，效益低下”的问题在县级暴露无遗，但根子在上面，正所谓“屋漏在上，知之在下”。笔者结合多年工作实践，就建立涉农项目资金统筹整合长效机制提出几点建议。

一、涉农资金项目设立要坚持“三个重要原则”

涉农项目资金整合必须从项目设立的源头环节抓起，要给项目设立定规矩、设门槛。具体说来，要坚持“三个重要原则”。

（一）财政扶持项目设立要符合市场经济规律的要求。除了扶贫开发项目外，要最大限度地减少那些以市场主体为受补对象的生产经营性扶持项目，特别是对增加特定产品产能的扶持项目要严格控制，这些应当交由市场去解决。政府在经济运行中的作用主要是培育市场机制，促进市场有效运行。

（二）财政扶持项目设立要符合公共财政建设的要求。从扶持内容上讲，财政扶持要充分体现公共性，如果没有了公共性，财政扶持项目也就失去了价值。即使是特定时期对市场主体的扶持项目，在扶持方式上也必须要符合公共财政管理的要求。在涉农项目资金中，重点要支持农业生产基础设施建设、基本农田基础设施建设、农业社会化服务体系建设等。

（三）财政扶持项目设立要符合行政效能管理的要求。一方面，相同或相近的项目必须交由一个部门实施，而不能多部门重复交叉设立财政涉农资金项目，造成财政资金的损失浪费；另一方面，项目管理中，各相关职能部门的管理职责边界必须明晰，不能交叉重复，不能有模糊地带、真空地带。对那些投资难核实、工作难监管、绩效难评价的项目，最好不要设立。

二、分置涉农资金项目“三个管理权力”

涉农项目资金管理存在“多重散杂乱低”的问题，与部门管理职能设置不科学、管理监督机制不顺有很大关系。涉农项目资金整合，首先要理顺涉农资金项目整合的“运动员”和“裁判员”的关系。发改委和财政部门是涉农资金项目的综合管理部门，也是涉农资金项目整合的牵头部门，要切实履行涉农项目整合的宏观管理监督职责，从职能角度讲就是涉农项目管理的“裁判员”。因此，必须将发改委部门、财政部门和其他涉农项目部门的职责理顺，将涉农资金项目的立项管理权、资金管理权、实施管理权的“三权”有效分置，形成分工明确、职责明晰、制衡有效和监督有序的工作机制。

（一）发改部门行使项目设立管理权。发改委只管项目规划，从宏观上对财政涉农资金项目设立进行扎口管理，对已实施项目的保留、调整、退出等进行评估，当好各级政府的决策参谋。政府其他部门无权设立财政涉农资金项目。

（二）财政部门行使项目资金管理权。财政部门负责项目资金预算管理与执行，对所有财政涉农项目资金财务管理和核算进行指导，对项目资金运行全流程进行有效的监督。

（三）其他涉农部门行使项目实施管理权。项目管理部门负责项目规划编制、项目标准制定、项目立项管理、项目资金分配、项目实施管理和项目日常监督检查等。发改部门、财政部门不再直接管理所有建设类、生产经营类扶持项目，只能管理那些以因素法进行分配、具有基本公共保障均等化性质的一般性转移支付项目，如财政部门管理的农村综合改革村级运转资金等，原来管理的工程建设类、扶持生产经营类项目，转交其他职能相近部门管理。

在此基础上，建立财政涉农资金项目库信息管理平台，设置各级各部门的管理权限，利用信息化手段强化支农项目资金管理。各级发改委对财政涉农项目实施目录管理，对涉农资金项目进行宏观控制；各级财政部门建立财政支农资金项目综合项目库，对项目投资情况实施统筹管理，发挥项目库在财政资金项目预算编制与执行中的引领作用；各涉农部门抓好本部门分项目库建设，对项目实施情况进行动态跟踪监督。

三、依次实施涉农资金项目“三个层级整合”

资金整合是涉农项目资金整合的最低层级，不能就预算编制和资金使用层面谈整合，要大胆跳出资金管理的框框搞整合，要按由易到难的顺序，先从资金开始整合，再对项目整合，最后对部门涉农项目管理职能进行优化整合，从而建立项目整合的长效机制。

（一）由基层（主要是县级）实施涉农项目资金统筹整合。在项目整合改革的初始阶段，由于中央和省级的项目整合尚未到位，县级只能按照“渠道不乱，用途不变，集中投入，各负其责，各记其功，形成合力”的原则，把涉农项目资金进行统筹使用。这种模式下的整合，往往是下面积极，上面不愿。各个部门管的项目，各有一套要求和指标体系，带来项目规划难统一，建设标准难统一，实施周期难统一，验收方式难统一，整合效果难持久，经验难复制，即使有整合成功案例，也多是一事一议的个案。打个比方，财政资金如“水”，项目如“管道”，水随管流，管道整合到位，水流自然聚集到位，跑冒滴漏和损失浪费问题随之解决。但如果上级把一个池子里的水（预算资金）通过管道（涉农专项）分散地往下流，再要求下面设一个资金池进行统合分配，这似乎是一个“上层设障，底层清障”的困局。要破解这个困局，必须通过顶层设计，突破体制瓶颈，从根本上解决问题。

（二）在行业内部对涉农资金项目进行统筹整合。在中央和省级层面，要把性质相近的项目进行整合，通过行业内部涉农政策梳理和重新规划设计，优化涉农资金項目设置，解决行业性涉农资金“小散乱重”的问题。相对而言，这个层次的改革难度不太大，只是项目资金管理权在系统内部进行重组，部门利益不受影响。endprint

（三）从中央层面将部门项目管理职责进行统筹优化整合。有些项目内容相近，但是跨部门管理，如支持高标准农田建设项目涉及四个部门，要想通过部际协调、工作对接方式把涉农项目资金整合好，难度不小。应按照行政效能优化管理原则，通过部门项目管理职能整合，消除涉农项目的交叉重复的状况，实现同一工作事项由一个部门统筹管理。

整合改革到位后，中央及省级相关涉农部门要从目前定政策、分资金和管具体项目中解脱出来，转为政策目标制定和政策实施效果的评价，为下一轮政策制定做准备。在管理权限上，由“上级开盘（投资规模）点菜（支出项目）”模式转换为“上级开盘，基层点菜”模式，由地方在中央政策范围内因地制宜地落实发展任务，尽可能多地给予地方发展自主权。

四、把好涉农资金项目整合“三个管理关口”

要建立与统筹整合相适应的涉农资金项目“进出口”管理机制，进口要严，监管要硬，出口要畅。

（一）严把涉农资金项目“进口关”。项目资金整合要做到“横向并盘，纵向拼盘”。横向并盘，就是在同行政级次内，凡是已有相近项目的，不论部门内还是部门间都要坚决不再设立新项目，将相应的资金并入已有的项目资金盘中统一使用；纵向拼盘，就是在不同行政级次间，只要上级已经设立了相近的资金项目，就不再设立新的项目，只能在原项目的基础上调整实施规模和范围，将本级财政资金加入到上级项目资金盘中进行统一使用。

（二）把好涉農资金项目“体检关”。要建立涉农项目定期“体检”制度，每个涉农资金项目每五年必须全面体检（综合全面的绩效评价）一次，中途还必须进行必要的跟踪抽检。要将绩效评价的结果作为项目资金分配及项目存废和调整的依据。绩效评价的样本要随机抽取，杜绝数据造假。项目综合绩效评价由发改委和财政部委托第三方进行评估，同时邀请监察、审计部门参加，而不是由实施部门自拉自唱，自我评价，自我表扬。项目实施过程中，项目管理部门还要做好项目实施的自评价。

（三）畅通低效项目“出口关”。对评审绩效不佳、投资难监管、绩效难评审的项目，要坚决退出。项目“存、废、调”，应当由各级发改委和财政部门把关后报政府批准。财政支农项目实施责任主要集中在县级，因此要充分增加县级在涉农资金项目整合中的话语权重。

（作者单位：江苏省兴化市财政局）

责任编辑：欣文endprint