乡村旅游开发中土地流转的问题分析及对策

江一平++严敏捷++陈沁心++肖建芳++王海萍

摘 要 婺源县篁岭村是典型的乡村旅游转型区域，在如今乡村旅游背景下，怎样处理好农村土地的流转问题和产权转移的问题，是制约着大部分农村地区旅游业发展的症结所在。在此基础上，从篁岭村土地流转成功案例的分析角度出发，关注篁岭模式的核心本质、可持续的发展，并且提出相关的可行性、建设性意见，从而对全国其他农村旅游开发过程中出现的土地流转问题提供参考。

关键词 乡村旅游；篁岭村；土地流转

一、婺源乡村旅游开发中土地流转问题现状

（一）农民权益受损

我国农村土地使用权的流转大多数属于自发行为，没有形成规范化，体系化的市场，导致农民之间的土地流转没有可以参考的制度，也无法了解既定的市场价格，农民在进行土地流转时无法科学确定价格，并且对规范的法定程序操作知之甚少。农民往往是土地收益的受损方，这会降低农民的流转意愿。

在土地流转背景下，农民将自己的土地转让出去，转而选择进城务工或是从事商业活动，然而当前我国的社会保障体系仍不够完善，在这个背景下可能引发很多问题。农民工子女在大城市的上学问题难以得到较好的解决，从而导致留守儿童和辍学学生增多，不仅不利于孩子的健康成长，而且会阻碍农村的长远发展与脱贫致富。况且农民工们无法拥有与当地市民同等的权利，住房问题难以解决，也没有最低生活保障。由于他们负担不起大城市高昂的房价与当地较高的物价水平，从而可能导致生活质量的下降。

（二）土地流转过程中存在各种风险

土地流转为优化农村土地资源配置，推动农村地区发展做出了重大贡献。但从近年土地流转的发展来看，农村土地流转存在许多不规范不合理的地方，导致土地流转出现一些较大问题，如若这些问题不能得到很好的解决，在未来可能会成为制约婺源继续发展的瓶颈，阻碍婺源地区的繁荣发展。

（三）对农地稳定性存在破坏

由于农村土地流转越来越普遍，土地流轉中存在的各种的问题也日益凸显。我国农村社会保障体系还不够完善，当农民想要外出务工或从事商业活动时，保险起见，他们只会对土地进行短期流转。然而短期土地流转容易使得土地分配不得不经常进行调整，对地权稳定性产生影响，使农户无法正常科学地预期土地价值，也会使得土地及其作物的价值大大降低，削弱农户对农地投资的积极性，从而抑制农业生产力。

二、篁岭地区开发时的土地流转问题分析

（一）当地政府角度的土地流转问题分析

①对土地流转的重视不够高。调查发现，在农村土地流转过程中，只有1/4的政府参与了土地流转的管理，其余的3/4没有经过政府，这说明政府对土地流转的参与不够，在土地流转过程的调控作用没有得到很好的体现。对此，应该加强政府的引导和政策扶持，政府应从管理者角色转变为服务者的角色，同时给予农民政策优惠和政策扶持。②土地流转中介组织不成熟。由于农民文化水平不高，对土地流转的相关事宜认知不够，所以土地流转的完成往往需要借助于中介服务组织。但目前中介这一角色尚未成熟，农民要么通过村委会这一中介完成土地流转全过程，要么私下交易。这样一来，一方面提高了交易成本，另一方面也大大降低了土地交易效率。政府应与中介服务机构进行更完美的合作，促进中介机构成为一个更加专业化的服务团队，共同打通地域界限、共享信息资源，为广大农民和交易方提供更具体的信息。③经营权抵押贷款难。农民土地基础设施较差，导致经营成本增加，申请贷款数额较大，而金融机构对土地流转经营权权证价值尚不认可，使得许多农民抵押贷款受到阻碍，导致土地流转规模难度加大。对此，政府部门要加强与企业间的合作，积极推动并引导金融、保险公司为广大农民提供贷款和担保，降低贷款成本和还款风险。同时，政府要增加财政投入，加大扶持力度。

（二）旅游开发企业角度的土地流转问题分析

随着土地流转意愿的逐渐增强，越来越多的农村土地被旅游开发企业开发为乡村特色旅游产业，在这一发展过程中，土地流转遵循因地制宜，积极稳妥原则显得尤为重要。目前，土地流转形式单一、土地不能充分合理利用是土地产业化的主要问题，许多地方的土地被旅游开发企业单一地发展成为观光旅游基地，从根本上改变了土地的农业用途，使得粮食生产成为又一大问题。还有的土地被企业收购或租赁后没有按照预期的构想发展，而使部分土地荒废或者挪为他用，大大地缩减了土地的利用价值。

“国以民为本，民以食为天”，中国是一个人口大国，粮食于国家的安全和社会和谐稳定而言起着举足轻重的作用。旅游开发企业在流转土地、发展产业的同时要本着因地制宜的原则，合理分配资源，充分利用流转的土地，带动当地经济发展并提高农民收入。

（三）当地村民角度的土地流转问题分析

土地流转改革与农户息息相关，农户土地流转参与意愿越强烈，流转行为越容易发生，而土地流转所能带来的收益、产生的成本和风险又影响着农民的流转意愿。农民工不享受城市各种社会保障，城市务工收入不高，而农村生活成本较低，所以很多农民工并不愿意彻底离开农村，而希望继续种田，导致土地的大规模流转无法推进。

为加强村民流转意愿，国家政府应该在思想教育、社会保障和健全制度等方面做工作。可以对村民进行知识与技能的培训，使其走上种田之外的新岗位，提高收入；建立并完善各项保障制度，降低风险；加强政府监管、健全土地流转机制，切实保护好村民的合法权益。在提高收益、降低成本和风险的基础上提高村民的土地流转意愿。

三、婺源篁岭开发中土地流转的创新分析

（一）建立健全土地流转法律法规

在土地流转过程中，为了更加规范，保护各方权益，相应的法律法规必不可少。但目前我国并没有出台这样一部《农村土地流转法》，部分已有的与土地流转相关的法律也不十分完善。在婺源篁岭的开发过程中，签署相关文件时，明确土地资源是集体所有的，当地农民转让土地使用权，并严格规定土地允许的使用范围。农民给通过签署合同给予相关机构承包经营权和抵押权，合同文件统一收集存放，妥善保管。在整个流转过程中，农民的参与权和知情权都得到了保障，这样使得土地流转的过程更加规范化，也保证了整个流转的过程的可靠性，使之能够持续发展。而针对国家后续相继出台的法案，婺源政府也积极修订本有方案。endprint

（二）创新政府职能，完善土地流转市场

在婺源，已建有专门的农村土地流转机构。机构负责修订相关法律法规、组织安排当地土地流转中介的工作、监督土地流转过程、并解决过程中产生的纠纷。政府适当放权给当地旅游开发机构，让其自主向农民收购土地使用权、建设开发酒店、运营旅游项目，而政府部门只对此实行整体上的控制，从而提高工作效率。但具体到每一块土地的流转方向，农户的安置地点，得到的补偿金和后续的跟踪调查情况，都处在政府的监管之下。政府同时积极接受土地流转中相关当地居民的反馈，充分发挥自身职能，保障流转过程中每一个人的权益。针对过程中出现的问题，组织人员及时制定相关解决方案，不断完善当地的土地流转过程，提高其可执行性。

（三）完善农村社会保障制度

对于当地人民，婺源政府已经建立相关社会保障制度，出资负责正常运行，让每一位居民在医疗、养老、教育、工作等方面能得到保障，缩小城乡间差距。建立安居楼妥善安置搬迁的居民，同时在新的旅游开发区提供大量的工作岗位，解决了本地人的就业问题。有些农户更是在自家办起农家乐，工作的同时也能照看家中的老人和孩子，在生活和工作上更加便捷。曾住的居民有些常年在外的也回到自己的家乡，自主创业或是参加工作，全面参与到土地流转和“旧城换新城”的过程中来。而在新的开发项目和旅游产业中获取的资金又被政府拨给人民，补发救助金，修建公共设施，完善农村建设等，致力于提高人民的生活水平，改善人民的生活质量。有些当地公司还按年发放给迁居居民资源使用费，现在的婺源居民生活水平相比从前大有提升，人民都过上了幸福的生活。

四、婺源篁嶺村的土地流转创新模式可推广性研究

（一）土地流转婺源“篁岭”模式的归纳

“篁岭模式”指的是在2009年，篁岭村通过搬迁山上原住居民，以山下的新宅与山上的旧宅进行交换的模式。2016年一月份，全国旅游工作会议期间，国家旅游局局长李金早对“篁岭模式”给予了充分的肯定，并指出“篁岭的创新模式值得大力推广”。

篁岭村有500多年的历史，风景优美，梯田、花海无数，但是由于地质与地理位置等问题，一直得不到妥善的开发。直到09年，婺源县乡村文化发展有限公司融资进入篁岭，依托自然特色资源，大力发展乡村旅游。在政府的帮助下，投入资金1200万元，在山下建设房屋房产68户，老年公寓24套。开发商通过对房屋产权进行整体置换的方式结合旅游开发经营权，让篁岭村所有村民进行了整体搬迁。开发公司同时取得了篁岭村全村3.3万平方米左右的建设用地的使用权。

（二）土地流转婺源“篁岭”模式成功的原因分析

一方面，通过维护性经营，修缮性搬迁的方法在一定程度上保护了老建筑，恢复了古村落原有的面貌。婺源县的明清古建筑在上个世纪遍布乡镇各地，但是由于经济问题，一直得不到很好的保护，许多的老建筑随着时间的流逝不断残破，许多珍贵文物也随之失踪。2014年，婺源乡村文化发展有限公司开启了老建筑“寄养”模式，将古建筑整体从各地搬迁至篁岭，在集中保护古建筑的同时，为旅游观光提供了很好的卖点。

另一方面，在土地流转的过程中兼顾当地的就业和返迁工程。为了更好的保护篁岭古村，同时对古村落原貌进行更好的开发，开发商将迁下山去的原住村民以雇佣的方式请上山，挑选部分有特长，懂历史，有手艺的村民，为他们提供就业的机会，让他们来还原古村的生活场景和生活气息，为游客展示当地的历史文化，民宿小吃等。

（三）婺源“篁岭”模式的可复制性分析

“篁岭”模式的核心思想是让村民本身更多的参与到项目的开发打造中来，小农意识和市场之间的冲突是乡村旅游发展中，土地流转和集中开发得不到发展的原因所在。“篁岭”模式，营造了地方政府与开发商、当地居民三方合理的利益相关诉求，实现了合作共荣的乡村旅游转型市场生态，有利用在当今乡村旅游转型背景下的农村土地流转最大规模得到利用。“新宅换旧宅”、“旅游扶贫就业”、“产权整体置换”等一系列的合理举措，为农村土地流转提供了可参考的样本。

如今制约着大部分农村地区的土地流转问题就是产权的过渡问题，而在具有旅游开发潜力的乡村地区，土地流转往往和旅游开发相关，产权问题牵扯到当地政府、旅游开发商、当地原住村民三方利益，尤为复杂，而“篁岭”模式，经过“整体搬迁、精准扶贫迁回、合作产业开发”三个步骤，有效解决了产权分配的问题，其合理之处值得在全国乡村旅游地区进行推广。

参考文献：

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[3]罗伟，鄢志武.乡村旅游开发与土地可持续利用初步研究[J]1、中国地质大学（武汉）地球科学学院

[4]吴冠岑，牛星，田伟利.乡村土地旅游化流转风险的整合治理探讨[J]农业经济，2013/1

注：江西财经大学创新创业训练项目课题基金，项目编号：201710421128endprint