领导干部自然资源资产离任审计探索

王双全

一、自然资源资产离任审计的重要性

自然资源资产是国家、社会重要的资产，必须坚持科学管理、可持续发展。党的十八届三中全会对领导干部自然资源资产离任审计提出了要求，这一审计理念提出，对自然资源保护的影响巨大，对自然资源资产的管理以及审计工作的开展具有重大意义。

一是有利于国家“五位一体”建设。自然资源作为一种特殊的资产，具有短时间不可再生性，对自然资源的管理和保护状况进行审计是建设生态文明、可持续发展的必然要求。开展领导干部自然资源资产离任审计工作，就是从领导干部这个关键少数人手，从源头扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活環境，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。开展领导干部自然资源资产离任审计工作就是生态文明建设的重要衡量指标，也是有效约束，有利于“五位一体”建设目标的实现。

二是有利于保护自然资源资产。开展领导干部自然资源资产离任审计工作是一个政策倒逼，领导干部离任时自然资源资产是审计项目之一，那么在任期内，领导干部就会对自然资源资产的保护问题予以重视，避免无序开发，促进领导干部依法行使自然资源资产管理权。

三是有利于树立正确的政绩观。自然资源资产离任审计，是对领导干部任职期间内自然资源资产的开发、利用、保护等受托管理行为的真实性、合法性进行审计。能够有效避免领导干部形成以经济建设为中心，只以GDP论英雄的政绩观。发展是政绩的重要内容，但真正的发展应该是全面、协调、可持续的，除了数字指标外，还包括经济与社会、自然与人的和谐发展，

“绿水青山就是金山银山”，是领导干部必须具备的正确政绩观。

四是有利于地方发展考核指标体系的科学规划。自然资源资产离任审计中，自然资产资源的目标责任制完成情况是审计内容之一，这有利于科学规划地方发展考核指标体系，推进市县落实主体功能定位，推动经济社会发展、城乡、土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”的科学规划体系。

二、自然资源资产离任审计的目标、内容和重点

（一）审计目标。目前国内学者对审计目标有着不同阐述，笔者从实际工作出发，更加认同“责任观”的审计目标，即自然资源资产离任审计就是按照国家相关法律法规的要求，对领导干部任职期间自然资源资产的开发、利用、保护等受托管理行为的真实性、合法性进行审计，从而客观反映领导干部对自然资源资产受托管理责任的履行情况。

（二）审计内容。根据国务院办公厅关于印发编制自然资源资产负债表试点方案的通知规定，我国自然资源资产负债表的核算内容主要包括土地资源、林木资源和水资源。审计内容也是围绕这三种资源的综合评价展开。主要包括以下几方面：

1.审计开发或建设中投入的资金以及产生的经济收益。将领导在任期间对自然资源投入的资金与产生的经济效应进行审计，根据自然资源资产负债表对比分析领导干部在任期间的作为是否达到法律法规的标准，以此作为评价领导干部在任期问的政绩。

2.审计自然资源资产管理和保护的状况。对自然资源资产管理状况评价、相关自然资源资产工作目标完成情况，以及领导干部的自然资源资产管理责任进行审计，重点关注实施效果。

3.审计自然资源资产的剩余价值。领导干部离任时，各类资源还有多少可用于开发利用，在领导干部任期内消耗或修复后，余下自然资源资产还具有多少已知或潜在的价值，即资产予以量化后的具体数值，这些以数字形式呈现的审计内容可以运用于自然资源资产负债表的编制，自然资源的剩余价值极大地帮助下一任领导干部了解地区的具体情况，促进自然资源的良性利用的循环。

4.是否存在违反相关法律法规、政策。对自然资源资产方面的法律、法规、规章和政策执行情况进行审计，对领导干部在任期间自然资源资产管理和保护责任进行评分，检验领导干部对自然资源资产保护相关法规的遵循情况，以及其在履职过程中是否存在重大失职、渎职和腐败行为。

（三）审计重点。审计重点的确定有以下几种方法：

1.与实物量变化结合。以自然资源资产实物量变化及生态环境质量变化情况为切入点，重点评价其在本辖区贯彻落实国家自然资源重大政策、战略、规划情况。

2.与重点建设项目结合。以被审计领导干部任职期间履行自然资源资产管理和环境保护责任情况为主线，重点关注GDP等经济增长指标是否以过度消耗自然资源和破坏生态环境为代价。

3.与风险突出问题结合。以突出的资源环境问题和生态环境发生较大变化领域为重点，重点考察其任期内自然资源资产是否实现了保值增值、产生了的综合效益等。

三、自然资源资产离任审计的技术方法

（一）利用大数据技术。自然资源资产审计所涉及的资源类别多，管辖层次交叉重叠，只有充分运用大数据平台，才能确保领导干部自然资源资产离任审计正常进行。一方面，可以根据相关单位已建立的信息系统提供的数据为基础，进行数据分析；另一方面，注重相关单位的审计线索收集，关注群众举报的环境问题、资源问题，确定审计的重点和突破口。

（二）利用地理信息技术。地理信息技术是谷歌地理信息（Google Earth）、遥感技术（RS）、地理信息系统（GIS）和全球定位系统（GPS）的统称。利用地理信息技术可以清晰地看到领导任期内的地貌演变历史的信息。谷歌数据库不仅有详细记录，还可以运算规划路线。审计工作中主要利用谷歌的历史图像比对、立体图像显示、测算距离、计算面积等功能。运用多种数据平台，工作效率高，有利于审计结果明了。

（三）建立审计数据库。对列入审计对象的国土资源资产、林业资源资产、水利资源资产以及环境保护建立自然资源资产审计评价指标数据库。将这些资源资产的开发率、利用率、保护率、增值率等和领导任期内各项经济目标以及生态目标完成情况等一一量化指标逐一登记，这样既可以满足平时监管，又可备领导干部离任审计之用以及下任领导的审计初始资料之用。

四、自然资源资产离任审计的发展思考

领导干部自然资源资产离任审计目前仍处于起步阶段，在审计实践中存在着审计相关法律滞后、审计风险大、审计涉及内容广泛、审计技术滞后、审计人员专业知识缺乏、审计取证困难等问题，需要多方努力、多管齐下以提高审计质量。

（一）建立完善的法律法规体系，明确自然资源资产审计在自然资源资产保护、环境污染治理等方面的法律地位。领导干部自然资源资产离任审计涉及国土、林业、农业、水利、环保等多个部门和行业，而由各行各业主管部门起草并经相关权威机构批准出台的法律法规存在一些不协调规定，不同责任主体的数据口径不尽相同，审计人员在实际工作中如果应用不当，也会产生审计风险。因此必须建立和完善专门的领导干部自然资产资源审计法律法规来解决这些冲突，降低审计风险。

（二）创新审计技术方法，充分利用大数据审计、地理信息技术审计等审计方法。自然资源资产包括水资源、矿产资源、国土资源、森林资源、大气资源等诸多方面，大多地域广且管辖层级多。加之领导干部自然资源资产离任审计时间紧、任务重、点多面广，对审计人员的政策性和专业性要求极高，可以说是一项跨专业、超职能的审计工作。运用常规的审计技术方法难以实施，必须学习并且精通使用大数据和地理信息技术等审计方法，提高审计效率，增强审计证据的提取和可靠性。

（三）注重人才培养和审计专业队伍的知识更新。领导干部自然资源资产离任审计涉及多行业和专业知识。对自然资源资产的审计，特别是对相关法律法规，政府环境保护政策的制定和执行，以及环境保护效益等内容的审计监督则相对滞后，现阶段审计是无法熟练掌握和运用自如这些行业的专业知识，庞大的数据分散在各行业、各地区、各部门，审计获取完整的统一的数据比较困难。做细做实领导干部自然资源资产审计工作，各级必须重视审计人才的培养和专业队伍的知识更新。endprint