加强境外审计的必要性及路径

马广军

（一）加强境外审计是全面完善审计监督制度、实行审计全覆盖的需要

2015年8月以来，党中央、国务院在《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等重要文件中，均提出要建立健全国有资本、国有企业境外投资审计制度，要求审计机关加强对境外国有资产的审计监督。特别是中央深改组审议通过的《关于深化国有企业和国有资本审计监督的若干意见》，要求国企国资走到哪里，审计监督就要跟进到哪里，不能留死角。因此，审计机关只有将境外国有资产纳入审计监督范围，才能真正实现对国有资产审计的全覆盖，才能有效发挥审计促进国家治理体系和治理能力现代化的作用。

（二）加强境外审计是维护国家经济安全、服务国家发展大局的需要

近年来，随着“一带一路”战略的实施，我国境外国有资产的规模越来越大。国外经济形势复杂，境外国有资产面临的风险较高，如果不对境外国有资产进行有效监管，会使国家政治利益和经济利益都受到损害。国家审计作为最高层次的经济监督方式，要为国家“走出去”战略出谋划策。近几年各地开展境外企业审计的实践已经证明，境外审计对服务政府宏观经济决策、促进境外企业健康发展，发挥了不可替代的作用。为此，《“十三五”国家审计工作发展规划》要求，加强国有企业境外投资和境外国有资产审计，建立国有资本、国有企业境外投资审计制度，加强对外援助资金和驻外非经营性机构审计，服务“走出去”战略，推进“一带一路”建设。

（三）加强境外审计是保护国家资产安全完整、促进国家资产保值增值的需要

近年来，经营管理不善、资产状况不佳、盈利能力不强、投资回报率偏低甚至境外投资损失、国有资产流失等时有发生，特别是在企业投资并购、重组改制、招投标、物资采购等环节，管理人员以权谋私、贪污受贿、权力寻租问题比较严重，境外成为腐败高发领域和监督薄弱地带。因此，境外审计是不可忽视的“领地”，放松对境外企业的审计监督，必然导致境外国有资产的流失。

（一）国外审计机关境外审计实践

美国对使领馆等驻外非经营性机构、对外援助实施审计；加拿大审计署将对境外国有资产、投资和援助的审计视为其财务或者绩效审计的一部分，必要时赴境外审计；英国审计署对英国外交部、国际援助部以及这些部门资助的单位（如海外文化处），每年挑选一些驻在外国的拨款机构进行审计；法国审计法院针对法国所属的公共部门（例如大使馆或法国海外学校）在海外的活动，可以赴现场进行审计；澳大利亚审计署对涉及特定政府机构的国外业务，通常会派出审计组赴境外进行现场审計；日本审计院对政府开发援助项目，有权与受援国政府合作，对项目进行现场调查；印度主计审计长公署目前在美国华盛顿、英国伦敦和马来西亚吉隆坡设立审计办公室，负责使领馆等的审计。

美国、加拿大、英国等审计机关境外审计实践表明：对境外国有资产实施审计是国际审计界的共识，各国通过法律授权审计机关实施境外审计，而且境外审计的方式方法灵活多样。

（二）我国审计机关境外审计实践

2008年以前，审计署外资运用审计司、外事司（现为国际合作司）先后承担境外审计职责，2008年境外审计司成立后，境外审计司主要负责境外国有及国有控股企业的审计工作。2008年至2016年，审计署通过专项调查、单独立项、结合经济责任审计进行境外延伸等方式，对中央级单位驻港机构进行了一次审计调查；对19家中央企业和国有金融机构在香港投资设立的企业进行了审计；对我国驻50个国家的346家使领馆等非经营性机构进行了审计；结合驻外非经营性机构审计，探索性地开展了对外援助审计调查。一些地方审计机关早已涉足境外审计领域，如：北京市审计局在1992年和1999年，对澳门、香港、匈牙利、荷兰、比利时等国家和地区的十几家，境外中资企业进行了审计和审计调查；珠海市审计局自1989年开展境外企业审计工作，已先后对33家驻港澳企业进行了审计，对6家企业进行了审计调查；威海市审计局自1997年以来，先后对香港、俄罗斯和美国等国家和地区的境外办事机构和企业进行了审计和审计调查；温州市审计局于1995年、1998年对香港、匈牙利的境外国有企业进行了审计。

我国各级审计机关通过开展境外审计，不仅积累了一定的境外审计经验，而且发现了境外经营活动存在的各种问题，提出了切实可行的审计建议，帮助企业规避风险、改善管理、提高效益，对维护境外企业国有资产的保值增值、防止国有资产流失起到一定的作用。

（一）合理编制境外审计规划

首先，要对境外国有资产状况进行调查摸底。各级审计机关要与发改、财政、商务、国资等部门联系，获取全面的资料数据，掌握境外国有资产的规模、分布、类型以及境外机构设置等总体情况。其次，合理编制境外审计规划。按照审计监督全覆盖的要求，编制本地区境外审计规划。结合各级审计机关的“十三五”发展规划，按照科学规划、统筹安排、分类实施的要求，区别不同境外审计对象，分类确定审计重点和审计频次，确保所有境外审计对象“十三五”期间至少审计一次。第三，在全面审计的基础上突出审计重点。把境外办的窗口企业和有重大影响的企业作为重点审计对象，把派出的机构和设立的企业数量相对较多、类型较全的国家和地区作为重点关注地区，对问题多发、媒体有反映的境外单位及领导干部要加大审计频次。

（二）重视做好审前准备工作

因境外审计受时间、经费的影响，就地审计的时间不能安排得太长，因此，审计进点前要做好充分的准备，能在国内完成的工作尽量在国内完成。首先，全面收集被审计单位的各项资料，如被审计单位的成立批文、公司章程、内控制度、财务报表和以前年度的外部和内部审计报告等，初步了解设置境外机构的目的、人员结构情况、总体经营运作情况等情况。其次，结合工作方案的目标要求，制定切实可行的，针对性和指导性较强的实施方案，聚焦审计重点。三是扎实开展审前业务培训，认真研究学习审计项目工作方案，熟悉被审计企业所在地域的有关法律环境、类别、内容以及当地对国外投资企业的税收、金融、会计等方面的法律规定。境外企业大量的会计资料都使用英语，尤其是一些法律文书，即使中文译本，也以英文版本为标准，因此，还要进行必要的语言培训，包括英语和当地语言。endprint

（三）强化境外审计现场管理

审计现场管理是决定审计质量高低的关键因素，境外审计更是如此。境外现场审计会遇到很多困难，如：时间非常有限，多数被延伸的境外單位也没有配合审计取证的义务，境内审计中常用的延伸调查、银行账户查询等技术手段无法使用等，一定程度上影响现场审计的质量和效率。因此，必须强化境外审计现场管理。一要严格控制审计进度。审计组要严格控制项目工作进度，实现工作任务细化分解到天，工作责任落实到人，并及时跟踪掌握工作进度并进行必要调整。二要紧盯案件线索。结合内部舞弊在境外实施的特点，盯住“权、钱、利”集中的关键业务和主要环节，深入分析异常经济行为，如：重大投资损失、境外大额资金使用及佣金支出、不规范的大额采购、巨额经营亏损等，挖掘常规业务背后的问题线索。三要严格遵守各项纪律，维护对外形象。要严格遵守廉政纪律、外事纪律、政治纪律、保密纪律等要求，加强保密意识和保密措施，绝不能把境外审计当作变相旅游。

（四）积极争取各方支持配合

由于我国在境外设立的独资、合资等企业和机构，属他国法人，受当地法律管辖，审计机关没有直接的监督管辖权，虽然国家审计是依法审计，但境外企业是否给予合作是一个未知数。在这种情况下，取得有关部门的支持和配合，对于境外审计工作开展显得非常重要。首先，要取得同级党委、政府的支持。我国设立在境外的各类企业或者其他机构，虽然法律身份特殊，但是国内有关部门对其有最终的管辖权。因此，有了各级党委政府的大力支持，国内各部门、国外机构都会高度重视，密切配合，无条件给予合作。其次，取得有关部门的支持和配合。各级发改、财政、商务等政府管理部门对境外企业、机构的批准事项和财务状况了解较多，这些部门的文件资料审计也可作为审计调查的重要依据。所以，审计机关应积极主动与这些部门联系，互通情况，通力合作。此外，还应取得境外企业国内投资公司的支持。境外企业国内投资母公司对其境外企业的经营和财务状况比较了解，并对其具有一定的管理权限，通过国内投资母公司的帮助取得境外企业的支持和配合。

（五）加强境外审计队伍建设

首先，应设立相对稳定的境外审计机构。目前，审计署已设立境外审计司，归口管理境外审计工作；大部分地方审计机关负责境外审计的部门不固定，有的将境外审计职责放在外资审计处（科），有的临时组建境外审计组。建议地方审计机关也应当设立相对稳定的境外审计机构，保持一支相对稳定的境外审计队伍，为境外审计工作的顺利开展提供组织保障。其次，加强对境外审计人才的培养。要选派承担境外审计任务的审计人员参加外语、国际会计准则和国际审计标准等专业知识培训，了解有关国际惯例。审计署可以发挥境外审计经验丰富、方式方法先进的优势，采取“以审代培”的形式，选调地方审计机关人员参加审计署的境外审计项目，快速提高地方审计机关的境外审计能力。此外，应加强境外审计的交流研讨。可以通过召开境外审计研讨会、座谈会等形式，为境外审计人员提供交流学习的平台，交流境外审计理论成果，分享境外审计工作经验，不断提高境外审计工作水平。endprint