我国船舶油污损害赔偿机制的完善建议

朱羿峄+冀文颖

【摘 要】 为完善我国船舶油污损害赔偿基金的运作和管理机制，介绍国际油污损害赔偿基金、美国油污损害责任信托基金和加拿大船舶油污基金各自的设立依据和特点，从基金赔付的范围、索赔顺序、对赔付决定异议的处理、代位求偿权制度等4个方面将我国船舶油污损害赔偿基金与这3个国外油污损害赔偿基金进行比较，从完善国内相关立法、赋予基金代位求偿的权利、确定对我国基金赔付决定异议的处理方式、对油污事故应急处置费用的赔付作出专门规定、加强与油污保险人的合作等5个方面提出完善我国油污损害赔偿机制的建议。

【关键词】 油污基金；损害赔偿；代位求偿权；赔付范围

近年来，随着我国能源需求的增加，石油运输进港量持续增长，我国水域发生船舶溢油污染事故的风险也随之不断增加。据不完全统计，1973―2013年，在我国沿海共发生船舶溢油事故起，总溢油量约 t，其中溢油量逾50 t的重大溢油事故多达90起。

为保护我国海洋环境，促进海洋运输业健康发展，我国于2012年7月1日建立了中国船舶油污損害赔偿基金（以下简称“我国油污基金”）。2015年6月18日，我国油污基金管理委员会在北京成立，标志着具有中国特色的船舶油污损害赔偿机制开始运作。在几年运作中，我国油污基金在帮助油污受害人及时恢复生产生活方面发挥了应有的作用，但也存在法律规定不完善、使用范围狭窄等问题。

为完善我国油污基金的运作和管理机制，将我国油污基金与国际油污损害赔偿基金（以下简称“国际油污基金”）、美国油污损害责任信托基金（以下简称“美国油污基金”）和加拿大船舶油污基金（以下简称“加拿大油污基金”）进行比较，并提出完善建议。

1 国外三大油污损害赔偿基金

1.1 国际油污基金

为确保船舶油污受害人得到足额赔偿，国际上建立了由油船船舶有所人强制保险加石油货主摊款的油污损害赔偿机制。《1992年国际油污损害民事责任公约》（简称《CLC 92》）打造了船舶所有人及其保险人第一层赔偿保障（我国已经加入《CLC 92》，但仅适用于香港地区），《1992年设立国际油污损害赔偿基金国际公约》（简称《Fund 92》）和《1992年设立国际油污损害赔偿基金国际公约的2003年议定书》（简称《补充基金议定书》）分别设立了第二、第三层的赔偿保障。成员国境内发生船舶油污事故，受害人无法从船舶所有人或其保险人处获得充分赔偿时，可从国际油污基金获得赔偿。基金的赔偿限额为2.03亿特别提款权，补充基金的赔偿限额为7.50亿特别提款权。

1.2 美国油污基金

美国未参加国际油污基金，而是通过立法建立了总额达10亿美元的美国油污基金。[1]美国油污基金分为紧急基金和常设基金两部分。美国总统每年可以批准总额不超过万美元的紧急基金，用于清污和自然资源损害评估。美国油污基金中的常设基金由美国海岸警卫队下属的国家油污基金中心管理。美国油污基金的运作机制与国际油污基金的相似，由船舶所有人与货主共同承担油污损害赔偿的责任，但美国对船舶所有人规定了更高的赔偿责任限额。

1.3 加拿大油污基金

加拿大不仅是国际油污基金的成员国，而且还是世界上最早通过立法建立油污损害赔偿机制的国家。发生溢油事故后，清污费和部分赔偿可由加拿大油污基金先行支付，随后，加拿大油污基金按照国际公约和国内法律向船舶所有人、国际油污基金追偿。

2 我国船舶油污基金与3个国外 油污基金的比较

2.1 赔付范围的比较

国际油污基金赔付的污染损害项目包括油船泄漏持久性油类污染造成的清污和预防措施费用、财产损失、间接损失、纯经济损失、环境损害和聘请顾问的费用。

美国油污基金主要赔付污染损害造成的清污费用、不动产或个人财产损失、利润和收入的损失、政府收入损失、生活费用损失、自然资源损害以及增加的公共服务费用等。美国油污基金还支持研发评估油污对自然资源损害的技术。在某些情况下，油污责任人可以向美国油污基金索赔其支付的清除费用和损失。

加拿大油污基金主要赔付各类船舶溢油的应急处置费用、超出国际油污基金赔偿范围的油污损害赔偿、加拿大捕鱼区内的渔业收入损失。

我国油污基金主要赔付溢油清除费用、渔业和旅游业遭受的直接经济损失、恢复海洋生态和天然渔业资源等所产生的费用。

相较而言，3个国外油污基金的赔付范围广，更有利于保护索赔人的利益。

2.2 索赔顺序的比较

国际油污基金索赔指南规定：如果遭受污染损害的国家既是《CLC 92》的缔约国，又是《Fund 92》的缔约国，索赔人可向船舶所有人、船舶所有人的保险人以及国际油污基金提出索赔申请。如发生大型溢油事故，国际油污基金和船舶油污保险人会在事发地设立临时联合办公室，油污受害人只需向该办公室提交申请和证据材料，不需要向保险人和国际油污基金分别提交索赔申请和材料。船舶油污保险人与国际油污基金联合对其索赔申请和证据材料进行评估。[2]

美国油污基金索赔指南规定：索赔人必须首先向油污责任人提出索赔，如果油污责任人或其保险公司驳回索赔或在索赔人提出索赔或责任人公告开始（以晚者为准）后90日内，不支付赔偿的，索赔人可以向美国油污基金提交索赔申请。

加拿大油污基金索赔指南规定：索赔人可以向应承担第一赔偿责任的船舶有所人索赔。船舶油污基金仅在索赔人无法从船舶有所人处获得充分和足额赔偿的情况下承担赔偿责任。在加拿大境内遭受与船舶溢油污染有关的损失后，除明确规定的情况外，遭受损害或支出费用的任何人，也可以向船舶油污基金提出索赔。在船舶油污基金支付赔偿后，基金管理人必须采用所有合理措施向船舶有所人或国际油污基金或任何其他责任人追偿。

向我国油污基金提出赔偿申请（无主溢油事故除外）都需经过司法程序，由法院或仲裁机构来确认第一层次的肇事船舶有所人或其保险人是否有赔偿能力或是否超过了其法定的赔偿责任限额。endprint

相较而言，我国油污基金对索赔人规定的前置条件比较严格。

2.3 对赔付异议处理的比较

国际油污基金索赔指南规定：如果索赔人不同意基金作出的赔偿决定，索赔人有权将其索赔申请提交至损害发生国的相关法院。

美国油污基金索赔指南规定：如果索赔人不同意基金作出的赔偿决定，索赔人请求美国油污基金中心重新评估索赔，重新审查结束后作出的赔偿决定是最终决定。

加拿大油污基金索赔指南规定：如果索赔人不接受赔偿方案，索赔人可以在收到赔偿方案或拒绝赔偿的通知之日起60日内，就赔偿方案的充分性或索赔受到拒绝向加拿大联邦法院的海事法庭提起上诉。

我國油污基金索赔指南规定：索赔人对赔偿或补偿决定有异议的，可书面申请一次复核；对任一起理赔案件，索赔人只能提起一次复核申请。索赔指南未对能否向法院起诉作出规定，实践中存在不确定性。

2.4 代位求偿权制度的比较

《Fund 92》第9条明确规定了国际油污基金具有代位求偿的权利，条文规定：对于本基金按照本公约第4条第1款为油污损害赔付的任何数额，本基金须通过代位取得受偿人根据《CLC 92》可以享有的针对船舶所有人或其担保人的权利。

美国《1990年油污法》第2715条赋予美国油污基金代位求偿权。根据该条规定，美国油污基金支付了清污费用或损害赔偿后，可以代位方式取得索赔人根据法律享有的权利。

加拿大《海事责任法》第106条第3款赋予了加拿大油污基金管理人代为求偿的权利。根据该条规定，如果基金支付了赔偿，那么在支付赔偿的范围内，基金可以代位行使索赔人的相关权利。

综上所述，3个国外油污基金都以法律形式规定了油污基金享有代位求偿权，而我国油污基金的代位求偿权尚无法律规定，这不利于追究油污责任人的责任。

3 完善我国油污基金的建议

建议从以下5个方面探索完善我国油污基金的运行和管理制度。

（1）完善国内相关立法。国际油污基金、美国油污基金和加拿大油污基金的基本制度都由国际公约或本国国内法规定，而我国油污损害赔偿基金制度仅由《中华人民共和国海洋环境保护法》作出原则性规定。建议在修订国内相关法律时，对我国油污基金的基本制度作出规定，以提高基金运作的稳定性和权威性。

（2）赋予基金代位求偿的权利。油污基金不是油污事故的肇事者，它的赔偿不应免除油污责任人的赔偿责任。国际油污基金、美国油污基金和加拿大油污基金都享有法定代位求偿的权利。为充分发挥我国油污基金的作用，建议规定我国基金支付赔偿后，在赔偿范围内享有代位求偿的权利。

（3）确定对我国基金赔付决定异议的处理方式。建议通过法律条文明确对我国基金赔付决定有异议的当事人能否向法院起诉。

（4）对油污事故应急处置费用的赔付作出专门规定。加拿大油污基金和美国油污基金作为国内油污基金，都对清污费用的赔付作出了特别的规定，保障清污费用能够得到优先赔付。油污基金的作用不仅限于事后的“赔偿”，还应积极为“污染事故的及时处置”提供快速的资金支持。我国油污基金虽然也规定了清污费用可优先获得赔偿，但还是停留于事后的补偿。建议未来完善国内基金立法时，在国内油污基金中划出一块作为专项清污应急基金，直接用于清污费用的垫付，保障清污等应急行动的及时开展。

（5）加强与油污保险人的合作。建议我国油污基金在运作中，参照国际油污基金的做法，加强与油污保险人的合作，为索赔人提交索赔申请及证据材料提供便利途径。

参考文献：

[1] 宋家慧.美国《1990年油污法》及船舶油污损害赔偿机制概述[J].交通环保，1999（3）：21-23.

[2] 国际油污赔偿基金组织.中华人民共和国海事局，译.1992国际油污赔偿基金索赔手册[S].5版.2014.endprint