第三方评估助力政策落实

庞清辉

专访全国工商联副主席黄荣

开展第三方评估不是唱赞歌，而是要发现问题，提出建议，推动问题的解决。

2017年6月下旬至7月下旬，按照国务院统一部署，全国工商联开展了持续推进大众创业万众创新政策措施落实情况第三方评估。

全国工商联是最早开展第三方评估的机构，所评内容都与民营经济发展密切相关。开展第三方评估已成为新形势下工商联履行参政议政、民主监督职能的重要抓手，成为促进民营经济政策有效落地、促进政府提高服务质量的重要途径。

第三方评估相比于政府系统自身的督查更加独立，指出问题也更少修饰。第三方评估这一国际上通行的做法，将越来越多地助力各级政府提高行政效能，成为创新国家治理体系、提升国家治理能力和水平的重要举措。

全国工商联是在什么情况下开展的第三方评估？这些评估取得了什么成效？第三方评估如何站在一个较为客观的立场？又应该把握哪些关键问题？对此，《财经国家周刊》记者专访了全国工商联副主席黄荣。

力破“中梗阻”

《财经国家周刊》：全国工商联第一次受委托开展第三方评估有着怎样的背景？

黄荣：2010年5月，国务院颁布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（13号文），也就是大家常说的“民间投资36条”。为贯彻落实好该文件，国务院办公厅于2010年7月下发了《国务院办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》（120号文），将13号文件分解成了四十项重点任务，涉及到四十多个部门。按照120号文的要求，各有关部门应制定具体的实施意见，但到2011年底出台的实施细则仍不多。

因此，全国工商联在2012年全国两会上呼吁抓紧出台实施细则，以推动“民间投资36条”的落实。2013年3月，新一届政府产生后，要求各有关部门开展对“民间投资36条”贯彻情况自评。各单位的自评都不错，不仅与社会各界特别是民营企业的反映反差很大，而且与国务院领导所了解到的情况也反差很大。5月份，国家发改委商请全国工商联从第三方的角度进行一次评估。全国工商联接受了这一任务，经过从5月下旬至6月中旬的高强度工作后，完成了首个第三方评估报告，得到李克强总理的高度重视。

《财经国家周刊》：国务院组织开展第三方评估的目的与作用是什么？

黄荣：2013年下半年以来，党中央国务院为稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险，出台了一系列重大政策措施。由于一些原因，有些政策的配套措施还不是很实，政策落地效果还不是很好，主要问题是：市场准入限制仍然较多；政策执行中“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”现象大量存在；一些政府部门为民营企业办事效率仍然不高；民营企业特别是中小企业、小微企业融资渠道狭窄，民营企业资金链紧张，等等。尽管这些问题大多处在政策执行层面，是政策执行落实不到位形成的，但影响了政策的有效性，必须下决心解决。

我认为，国务院组织开展第三方评估的目的与作用是：一是通过督查与评估，打通国务院决策部署和出台政策措施贯彻落实的“最先一公里”和“最后一公里”，力破“中梗阻”，确保政令畅通、令行禁止，推动各项决策部署和政策措施尽快落到实处、取得实效；二是通过督查与评估，树立言必信、行必果的施政新风，做到守土有责、奋发有为，杜绝松松垮垮、大而化之的工作状态，纠正推诿扯皮、拖延应付等庸政懒政行为，兑现新一届政府向人民作出的“说到做到，不放空炮”的庄严承诺；三是通过督查与评估，对政策措施落实不力的，实施责任追究，做到不尽责就问责，力戒“只要不出事、宁愿不做事”的为官不为和“不求过得硬、只求过得去”的敷衍了事，切实增强各地区各部门的大局意识、责任意识；四是通过督查与评估，努力破除政策措施落实中的体制机制障碍，完善和强化抓落实的制度保障，有效提升政府的公信力和执行力。

坚持问题导向

《财经国家周刊》：全国工商联是如何组织开展第三方评估的？

黄荣：自2013年5月以来，全国工商联先后开展了8次第三方评估工作，其中，既有综合性的评估也有专题评估，即使是专题评估也涉及到许多法律法规。每一次评估的内容、要求、依据都各不相同，都需要举工商联全系统之力组织广大民营企业和社会广泛参与。

以今年开展的推进双创政策落实情况的评估为例，组织召开政府部门、双创企业、示范基地座谈会39场，与328位双创企业负责人和创客座谈，走访17个首批双创示范基地和95家双创企业，通过8个省（市）、示范基地和零点有数公司发放并回收有效调查问卷14349份。

在开展第三方评估工作中，我们注意把握以下几个方面：

坚持问题导向。开展第三方评估不是唱赞歌，而是要发现问题，提出建议，推动问题的解决。因此，必须坚持问题导向，找准评估依据。我们所做的评估是针对某一文件、政策的落实情况或某一专项工作开展情况进行的，虽然是一个文件或政策或工作，但其中又将涉及到多个相关文件、政策、法律法规，因此准确选择确定评估依据是很重要的。评估依据选准了才能使评估工作更有针对性，评估结果更有应用价值。评估依据并非越多越好，要尽可能少而精。

制定好评估方案。评估方案是评估工作的操作指南，要努力做到目标清晰、要求明确、全面细致、易于操作，避免实施者过多地做第二次细化工作。要因事因地制宜，确定评估方式方法。要根據评估内容和要求，确定适合的方式方法。这些方法包括座谈会、实地走访、深入访谈、问卷调查等，可适情取舍。

选择好参评对象。对工商联而言就是要选择参加评估工作的民营企业。哪些企业可以参加座谈会、哪些企业可以去实地走访、哪些企业可以深入访谈，这些问题都需要很好地研究确定。参评企业选择的准确与否直接关系评估工作是否能顺利进行和完成。同时，要靠典型案例说话。

推动落实的重要手段

《财经国家周刊》：评估结果的应用与成效如何？endprint

黄荣：就评估报告的应用而言，可以说取得了显著成效。

首先，推动国务院引入了第三方评估机制。从2013年9月6日国务院常务会议听取工商联第三方评估汇报，到2014年在国务院工作督查中正式引入第三方评估。国务院已将第三方评估作为监督工作、推动落实的重要手段。这其中，工商联作出了积极的贡献。

全国工商联开展的“民间投资36条”实施细则贯彻落实情况调查评估，推动了“民间投资36条”实施细则的细化和有关法律与行政规章的修改。按照国务院常务会的要求，国家发改委发文，提出了从六个方面、十五大项和几十个子项落实全国工商联评估报告中所提出的意见建议。根据再评估时有关部门的报告，截至2014年9月份，共出台细化、实化细则文件27个，清理、修订法规10个，取消下放审批权限40项。这次评估还推动了有关部门围绕鼓励和扩大民间投资推出了一批改革新举措，如国家发改委发布首批80个基础设施等领域鼓励社会投资项目；银监会正式批准深圳前海微众银行等五家民营银行的筹建申请；工信部向33家民营企业颁发了虚拟运营商牌照；国务院出台了《关于创新重点领域投融资体制鼓励社会投资的指导意见》等。

《国务院关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》贯彻落实情况的评估，则推动了若干项支持小微企业发展政策的出台。在“小微企業29条”评估报告上，李克强总理、马凯副总理等都做了重要批示，要求有关部门逐项研究落实意见，国务院相关领导小组要专项听取汇报并研究。在半年多时间内，国务院及有关部门多次出台涉及小微企业发展的政策，如税收优惠递延、税费减免扩大受惠面、定向降准、将资本市场和金融保险产品纳入到扶持小微企业政策链条中等。

关于《落实企业投资自主权，向非国有资本推出一批投资项目的政策措施落实情况》的第三方评估，则推动了企业投资自主权的进一步扩大。有关部门增加了在垄断性较强领域和基础设施建设领域向民间资本开放的示范项目，国务院出台了《关于创新重点领域投融资体制鼓励社会投资的指导意见》和《政府核准投资项目目录（2014年本）》。削减了前置审批，推行投资项目网上核准，以释放民间投资潜力和发展活力。

关于《全面支持小微企业发展政策措施落实情况》的第三方评估，在各有关部门的共同推动下，出台了若干项进一步支持小微企业发展的优惠政策。例如，从2015年10月1日起到2017年底，将减半征收企业所得税的小微企业范围，由年应纳税所得额20万元以内（含20万元）扩大到30万元以内（含30万元）；将月销售额2万元至3万元的小微企业、个体工商户和其他个人免征增值税、营业税的优惠政策执行期限，由2015年底延长至2017年底；将固定资产加速折旧优惠范围扩大至轻工、纺织、机械、汽车等四个领域重点行业；国务院决定设立总规模为600亿元的国家中小企业发展基金，用市场化的办法，重点支持种子期、初创期成长型中小企业发展等。

关于促进民间投资第三方的评估报告中所提的意见建议，在国务院及有关部委后续出台的政策举措中均被采纳。如全国工商联提出的深化金融体制改革、推动构建“亲”“清”新型政商关系、营造良好的民营经济发展舆论环境等建议，在国务院办公厅《关于进一步做好民间投资有关工作的通知》中全部得到体现；针对全国工商联提出开展金融服务整治行动的建议，银监会在全国范围内开展了银行业金融机构民营企业贷款业务专项检查；国家发展改革委结合评估情况，编印了60条各地促进民间投资典型经验和做法。

持续推进大众创业万众创新政策措施落实情况第三方评估后，有关部门正在分解任务，推动评估报告所提问题和意见建议的整改落实。

刚刚踏上征途

《财经国家周刊》：开展第三方评估工作，对全国工商联的工作能力有哪些新的挑战？

黄荣：全国工商联开展第三方评估，是对提升工商联工作能力的新考验。这种新考验主要体现在这样几个方面：

一是要求我们有更强的政治把握能力，要深刻领会和把握中央和国务院的精神，真正做到懂全局、议大事、出实招。政治把握能力不强，就会导致评估工作出现偏颇，所提意见建议就会有失公允而不可行。

二是要求我们有更强的学习和撰写能力。每一次评估都是一次新的开始，涉及到的理论、文件、政策、法律法规很多，我们必须在短时间内以极高的强度学习相关政策、理论和法律法规，没有很强的学习能力就无法适应评估工作的需要。评估报告既不是理论文章，又不是工作总结；既不是案例的简单描述，也不是问题的堆积；它既要描述总结，又要分析概括，还要论述提升。

三是要求我们有更强的调查研究能力。评估离不开调研，调研是评估的基础。召开座谈会、走访企业、深入访谈、问卷调查，要求我们能从民营企业的只言片语中发现问题，要能从对数据的统计分析中找出问题，没有较强的调查研究能力显然是不行的。

四是要求我们有更强的组织协调能力。评估工作涉及到各个方面，政府部门、民营企业、中介机构和各级工商联组织，要统筹各个方面才能完成好评估工作，因此作为发动者必须做好组织协调和沟通服务工作。endprint