湖北省政府投资和重大建设项目与就业的关联研究

游怡

（湖北工业大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430070）

湖北省政府投资和重大建设项目与就业的关联研究

游怡

（湖北工业大学 经济与管理学院，湖北 武汉 430070）

在经济发展新常态下，既要发挥市场调节就业的决定性作用，又要切实履行政府促进就业职责，应更加充分地发挥政府投资和重大建设项目对扩大就业规模、优化就业结构、提升就业质量的带动和引领作用。本研究旨在对湖北省政府投资和重点建设项目的经济和就业影响进行综合评价，明确政府投资和重点建设项目的就业带动作用，理清政府投资和重点建设项目在就业带动过程中存在的问题及原因，探索促进政府投资和重点建设项目与就业促进协调发展的对策建议。

政府投资；重大建设项目；就业；湖北省

投资是拉动经济、创造岗位的关键力量，而政府对公共投资的安排、投向和对重大建设项目的审批、核准，作为调控经济的重要手段，兼具宏观调控和微观管理作用。当前企业用工需求与劳动力供给不匹配的结构性矛盾日益突出，探索对投资建设项目进行就业评估，发挥政府投资和重点项目带动就业效应，优化人力资源供给，形成经济发展与扩大就业良性互动机制，是缓解就业结构性矛盾的一条值得研究的途径。

一、政府投资与重大项目情况及带动就业实证分析

（一）政府投资情况。

投资是指为了增加未来的产量而放弃目前的消费以形成资本的一种经济活动。政府投资主要包括政府直接管理的财政预算内安排的投资和每年从政府财力中安排的投资，前者主要是财政预算内安排的基本建设支出，后者主要包括纳入预算管理的政府性基金、各项支出等。考虑到投资的生产性，我们主要以全社会固定资产投资中的国家预算内资金衡量政府投资的规模和结构。“十二五”时期以来，湖北省全社会固定资产投资呈现出快速增长态势。

从投资总量看，近五年全社会固定资产投资总额累计达8.47万亿元，年均增长49.1%。2010年年度全社会固定资产投资额1万亿元，2013年达到2.02万亿元。其中，国有单位固定资产投资2.23万亿元，占全社会固定资产投资的26.32%。财政预算内投资4331.27万元，占全社会固定资产投资的5.11%，占比逐步下降。

从投资主体看，近年来，全省财政预算内投资占全社会固定资产投资的比重由最高点2006年的10.60%调整到2009年的8.67%，此后逐年降低至2013年的4.50%，逐年下降。与此相对应的是，全省集体企业、私营企业、外资企业等投资占比逐渐提高，“十五”时期为30%左右，“十一五”时期提升至50%左右，“十二五”时期提升至70%左右，增速较快。

从投资方向看，全省政府投资主要集中在基础设施、“三农”、民生工程、环境水利、公共管理等五大领域，年均占比达83.5%。全部政府投资中，第一产业占比每年在4.41%—8.26%之间，所占比重较稳定；第二产业由“十一五”初期的约三分之一，降至“十二五”初期的10%左右；第三产业由“十一五”初期约60%提升至“十二五”初期的80%左右，政府投资结构趋于优化。（见表1）这表明，在市场化改革的过程中，湖北省固定资产投资主体趋于多元化，政府在全社会投资中的主体性地位显著降低，市场主体在固定资产投资的作用则日益提高。

（二）重大建设项目情况。

湖北省将重点建设项目作为提升核心竞争力的关键举措，以基础设施为重点，实施了一批重大项目。

表1 湖北省2006-2014固定资产投资情况（单位：亿元，%）

从项目总量看，2009年以来湖北省共列入重点建设项目2327个，投资总额达到12794亿元，平均每个项目投资额达到5.49亿元。年度重大项目建设数量由2009年的159万个大幅增长到2013年的607个，年均增幅达到95.4%。年投资总额由2009年的1213亿元增长到2013年的2633亿元，年均增幅达到54.2%。项目数量和投资额均大幅增长，占全社会固定资产投资总额的10%至15%之间，对社会投资起到了带动引领作用。

从项目类型看，按照该类项目投资总额依次排序为：基础设施建设项目719个，总投资6139亿元，平均每个项目8.53亿元；先进制造项目1035个，总投资3734亿元，平均每个项目3.60亿元；现代服务项目372个，总投资1985亿元，平均每个项目5.33亿元；农业项目49个，总投资162.2亿元，平均每个项目3.3亿元；社会民生项目125个，总投资327亿元，平均每个项目2.61亿元。近年来重大投资项目数量有所减少，以重大项目为主导，特大项目占重点项目比重明显提高。（见表2）

从代表性项目看，作为全国较早进入高铁时代的省份之一，湖北省目前已经形成了以京九线、京广线、京广高铁、焦柳线为纵向，由沪汉蓉快速客运通道和沪汉蓉大能力通道为横向的“四纵两横”铁路骨干网。截至2014年底，湖北新增高速公路里程773公里，总里程达到5106公里。作为全国首批42个城市之一，武汉已成为全国综合交通枢纽试点城市。武汉—咸宁（武咸）、武汉—黄石(武黄)、武汉—黄冈（武冈）3条城际铁路已投入使用。

十二五时期，湖北省以武汉城市群投资项目带动及辐射周边地区投资，建设了一大批重大项目，进行了大规模的政府投资，建成并运行了城际铁路和城市轻轨项目，武汉市完成了3条城市轨道交通线路建设，在建项目达十多个，天河机场二期改扩建工程完工，三期工程投资建设已经启动，年客流量超过千万人次。引江济汉通航工程进入投资建设期，已全面启动建设；汉江航道整治工程资金已逐步到位，建设进展良好；汉江崔家营航电枢纽已经基本完成投资，项目投入运营；武汉新港、黄石、宜昌、荆州等港口建设进展顺利。武汉出口加工区、武汉东西湖保税物流中心、汉口北国际商品交易中心等重点项目相继建成，三大保税区齐聚武汉，带动功能初步显现。能源项目特别是火电、水电和风电、核电、太阳能等能源加大投资和建设，新增能源供给超过千万千瓦时。中石化武汉分公司80万吨乙烯工程，完成部分主体工程建设。三峡工程投资及初步建设全面完工，南水北调中线兴隆枢纽、引江济汉工程全面建设。这些重点建设项目有力地推动了经济发展，拉动单期项目拉动就业规模均在1千人以上，部分大型项目直接拉动就业超1万人，取得了显著成效。

表2 湖北省2009-2015重点建设项目基本情况（单位：个、亿元）

（三）带动就业情况。

从全省就业总体情况看，2012年全省GDP达到22250.16亿元，增长率为11.3%，所创造的就业岗位为67万个。2014年创造就业岗位增加到72万个。扣除政府投资这一因素，2006年至2012年我省经济的自然增长率为7.3%、6.1%、6.3%、6.5%，7%。近年来我省城镇登记失业率一直处于小幅度下降趋势，2006年至2009年在4.2%左右，2011年为4.1%，2012年底为3.83%，2013年底为3.49%，2014年底为3.10%，全年目标控制在4.5%。在投资和重大项目建设的带动下，经济增速维持在较高水平，有效支撑了就业稳定。

凯恩斯理论认为，政府投资对促进充分就业有着重要影响。其基本机制是：政府通过增加支出刺激消费和投资，投资增加，通过投资乘数原理，将会使投资品的生产增加；新增加的投资引起对生产资料需求的增加，从而引起生产资料部门的就业人数及收入多倍增加；收入增加将扩大有效需求，从而使消费品的生产增加，这样又可以增加新的就业，从而提高就业率，实现充分就业。总之，就业量取决于有效需求，政府可以运用投资等方式干预经济，弥补有效需求不足，从而增加就业量，实现充分就业。

采用与经济增长回归相似的方法对1996-2014年的时间序列数据进行模拟，量化分析湖北省政府投资对就业总量的影响。考虑到影响地区就业量的因素有很多，除了政府投资，我们还引入了以下几个变量：一是人口总量（P），首先人口总量是地区劳动力供给的重要影响因素，其次人口总量也是地区有效需求的基本影响因素，这两个方面都会对地区就业量产生直接的影响。二是地区经济增长，以地区生产总值（Y）衡量。经济增长与就业增长一般有正相关关系，经济增长速度越快越能吸纳更多的劳动力就业。奥肯定律揭示了经济增长与就业的关系：若实际GDP增长率超过潜在GDP增长率的2.5%，失业率降低1%。模型估计的结果如下：

表3 湖北省政府投资的就业增长弹性估计

可以看到，政府投资对就业总量的增加起到了显著的推动作用。在其他条件不变的情况下，国家预算内固定资产投资增加1%，湖北省的就业总量在随后的一年增加0.0174%。按照凯恩斯的理论，政府投资会通过乘数效应带来就业和收入的增加。[1](p64-68)湖北省政府投资与就业增长的正相关揭示了政府投资对就业扩大的直接推动，可以认为未来就业增长仍需要政府投资的支持。经济增长也是湖北省就业总量增加的重要原因，在其他条件不变的情况下，国内生产总值增加1%，湖北省的就业总量在随后的一年增加0.0533%。并可计算新增固定资产投资与行业就业弹性，进而得出投资拉动就业情况（见表4）。

从重点建设项目带动就业情况看，按照省发改委、省人社厅对2011年以来列入的49个省级重点建设项目进行抽样调查，其中38个项目为建设期间项目，11个项目为建成项目。抽样调查反映，其中所调查的38个建设期间样本项目实际完成投资78.66亿元，项目建设期间共提供就业岗位27984个，每亿元项目投资带动临时性就业岗位355.76个；11个建成项目实际完成投资195.44亿元，项目投入运营后提供就业岗位7484个，据此测算，每亿元投资带来的长期就业岗位为38.29个。

表4 每亿元新增固定资产投资拉动新增城镇单位就业人数（单位：人）

二、政府投资与重大项目影响就业效应分析

（一）政府投资对就业的效应。

1.政府投资体现就业导向，人力资本相关投资较为滞后。政府投资主要集中在基础设施、“三农”、民生工程、环境水利、公共管理等“五大领域”。从产业结构来看，投资行业多属于二、三产业。而湖北省二、三产业多为劳动密集型产业。由此可见，湖北省就业的提高一定程度上依赖于政府将投资重点放在第二、三产业。然而，从投资分布看，有助于新增就业岗位的人力资源密集型生产服务性行业的投资比重仍然偏低。如在第二产业中，制造业占比长期在2%左右徘徊；在第三产业中，文化、体育和娱乐业占比维持在2%左右，租赁和商务服务业维持在1%左右，信息传输、软件和信息技术服务业维持在0.5%左右，金融业维持在0.2%左右，科学研究和技术服务业甚至由2006年的2%降低至2013年的0.66%。然而，对科研、技术、文体、社会保障等领域的投资，一方面能够增加从业人数，减轻就业压力，从而推动湖北省经济的增长；另一方面，随着经济新常态下产业机构升级和创新驱动引领，有助于提升就业者的知识和技能水平。[2](p19-21)因此，湖北省经济的可持续发展离不开政府增加对人力资本的持续投资，这更将成为下一轮经济增长的动力来源。

2.基础建设仍是主要投资方向，社会建设投入不足。湖北省政府投资的投向偏重于大型基础设施建设，越是中央和省级投资项目越是偏重于公路、铁路、机场、通讯、水电气等基础建设。据统计，电力、热力、燃气及水的生产和供应，水利、环境和公共设施管理业，交通运输、仓储和邮政业三类投资占全部政府投资的50%—80%。经济基础设施建设虽然对于GDP的增长有着较大的贡献，但由于技术不断创新和资本存量的持续提高，其解决劳动力就业的作用则逐步减弱。而湖北省政府投资中投向科教、医疗、卫生、文体等社会服务性质的投资力度仍然偏低，既对改进产业结构，促进第三产业发展有所掣肘，而且并不利于促进未来潜在的经济增长和新增就业岗位，从而提供更加优质的就业岗位，改善就业质量，提升劳动生产率。[3](p1-5)

3.受益主体多为国有企业，中小企业投资力度不够。由于政府投资的外部性、公共性和行政性质的影响，从投资对象看，主要投向基建及大型国有企业建设项目，而较少投向民营企业和中小企业。以国有企业居主体地位的钢铁、建材、重化工、船舶等行业，即使有的已经出现产能过剩，政府投入也是增多减少，以致于急需资金的中小企业和民营企业难以获得政府投资。2014年，湖北省国有企业就业人数约300万人，城镇集体企业约20万人，其他类型企业就业为550万人。全部城镇企业就业人数比2003年增加663.2万人，年均增长43.2%。其中私营及其他企业增加就业513.6万人，年均增长170.06%；国有企业增加就业154.1万人，年均增长20.6%。以带动就业进行评判，国企特别是主要从事基建项目的国企，吸纳就业特别是长期就业的能力十分有限，而以加工制造和第三产业为主的中小企业、民营企业，能够创造并保有大量就业岗位。因此，现阶段这种偏重投向国企的政府投资导向，既无助于新增就业岗位的供给，更会产生新的产能过剩。[4](p126-131)

4.拉动低端就业岗位偏多，就业结构性矛盾更加突出。从劳动力市场调查情况看，技术密集和知识密集型产业，以提供较高岗位质量的专业技术和管理岗位为主，有利于缓解大学生就业压力；而工程基建、劳动密集型产业和服务业等，以提供中低质量岗位为主，主要吸纳农村转移就业劳动者和城镇困难人员、灵活就业人员就业为主，一定程度上助推了招工难和用工荒问题。近年来，虽然在政府投资中的占比，文化教育、技术创新、科技服务等领域的投资有了一定程度增长，从而为大学生等群体就业提供更多机会，但投资领域的主体仍以劳动密集型的基建工程项目为主，对优化就业结构，提高岗位质量的作用有限。根据官方统计数据，2014年，湖北省农村转移就业劳动力1179万人，其中543万人省内就业，636万人流向省外，流出比重大。同时，每年40多万高校毕业生留在湖北就业的仅占约53%，反映出湖北经济发展质量仍然不能充分吸引劳动力资源。

（二）重大项目对就业的效应。

1.带动就业创造力有限，重大项目的行业结构有待调整。劳动力需求有着显著的行业差异。一般而言，劳动密集型行业的对劳动力的需求量较大，资本—技术密集型行业的对劳动力的需求量较低。相应的，如果一个地区的重大项目主要是资本—技术密集型行业的话，其就业创造的数量就会很低；相反，如果集中在劳动密集型行业，其就业创造数量就可能较多。就湖北省的重点建设项目而言，投资就业创造的行业差异是非常明显的。如格力电器武汉产业园项目2014年实际完成投资30亿元，提供永久性的就业岗位9350人，亿元投资创造就业岗位311.67个。这是典型的劳动密集型项目。与之形成对比的资金—技术密集型行业，如中石化武汉分公司80万吨乙烯生产基地项目完成投资163.47亿元，从业人员仅约1000人，单位投入的就业创造数量就少得多。梳理近几年湖北省重点建设项目，总体上看，资本—技术密集型项目、重化工工业项目、基础设施建设项目占了相当大的比重。这在很大程度上降低了重点建设项目创造就业岗位的能力。

2.带动就业稳定性不高，岗位质量总体仍待提升。评价就业质量的指标体系中涉及的评价内容很多，主要包括工作环境、收入水平、福利待遇、劳动强度、劳动保护、机会获取等，其中工资收入是影响就业质量最重要的因素。[5](p39-47)从研究看，重大项目对提升劳动者工资收入的作用显著性不强，重大项目建设与地区居民收入的增长关联性较弱。同时，就业质量的一项重要内容是就业稳定性，一般认为就业稳定性与就业质量正向相关。从湖北省的重大项目看，占比较大的基建工程类项目，一期建设周期一般在1至3年，与从业人员签订的一般是以项目结束为时限的期限性劳动合同，这些在公路、铁路、机场等工程建设领域的岗位，就业稳定性普遍较低，工程项目结束，往往岗位随之消失，从业人员面临着再次失业的风险。

三、对策建议

1.建立政府投资和重大项目带动就业评估机制。把建立投资项目就业评估制度作为政府扩大就业的法定义务，明确政府投资的“就业优先”原则，将促进就业作为政府投资的优先目标。对于以增加就业岗位为首要目标的投资项目，就业评估以新增就业岗位作为立项的必要条件；对于在劳动力和资本、技术之间可选择替代的项目中，通过提供就业补贴、社保补贴、税收优惠等优惠政策，引导和鼓励企业提供高质量的就业岗位。建立政府投资项目带动就业评估机制，在决定政府投资和核准社会投资项目时，将新增就业岗位作为重要指标和前置条件之一。在项目立项、审批、核准、备案、项目实施和项目建成后，增加就业约束指标。对投资促进就业目标进行量化指标考核，主要考核投资项目的实施目的、建设内容、带动就业人数、技能水平、职工收入、青年就业人数等。在重大建设项目决策中，把带动就业情况作为审批、核准、备案投资项目的重要条件之一。加强带动就业评估结果运用，建立以评估机构为依据的激励和约束机制，通过财政、税收、信贷等政策激励重点建设项目新增就业岗位。适时向社会公布就业评估结果，为各类高校、职业院校和培训机构等优化专业设置提供参考，为劳动者择业、公共就业服务机构提供服务创造条件。

2.强化政府投资和重大建设项目的就业导向。稳步加大政府投资和重大项目建设力度，将促进就业和经济发展、转型升级三个方面紧密结合、相互融合。将促进就业作为政府投资安排、产业布局等经济活动过程中的重要内容予以考虑。将促进就业职责从人社部门扩展到相关经济部门，各部门统筹协调，共同促进就业。优化重点投资项目结构和投向，保持第二产业吸纳就业的能力，拓展制造业、建筑业的就业空间，以提高劳动生产率为重点，推动劳动密集型行业升级，形成新的就业增长点。大力支持吸纳就业能力较强的产业、行业发展，加快发展带动就业效果明显的装备制造、电子信息、能源、建筑等行业；着力发展金融服务、科技服务、人力资源服务和现代物流等生产性服务业，以及文化旅游、家庭服务、商贸服务等生活性服务业。同时，促进中小企业发展，引导社会资本及时跟进承接，增强带动就业效应的长效性和持续性。充分挖掘公共服务领域吸纳就业潜力，加大公共服务事业，如教育、科研、卫生、社会保障等领域投入，从而提供更大数量、不同层次、符合需求的就业岗位，增加人力资源存量，为促进经济社会持续发展提供人力资源保障。

3.围绕重点项目开展职业技能培训。建立重点项目用工需求反馈联动机制，在新增投资、新上项目时，投资和项目主管部门应及时掌握企业拟招工数量和技能文化要求，定期向人社、教育等部门提供用工需求情况。人社部门提前发布人力资源需求信息，有针对性地组织招聘和培训。提供有针对性的职业技能培训，大力开展订单、定向、定岗式培训，为重点企业提供招工、培训、鉴定“一站式”服务，采取政府购买培训服务的方式给予职业培训补贴。积极开展“培训鉴定进企业”活动，联合相关职能部门根据重点企业需求实施专项培训项目。鼓励企业开展岗前技能培训，对重点项目新招用人员，与企业签订劳动合同，并开展岗前就业技能培训的，按规定给予岗前职业培训补贴。对企业利用职工教育经费开展技能培训、未向社会推出失业人员的给予稳岗补贴，提高劳动者技能水平和就业质量。

4.强化重点投资项目的就业服务保障。依托各级公共就业服务机构，及时收集重点企业岗位信息，广泛发布重点企业用工需求信息、工资指导价位、企业基本情况，积极引导求职者就近就地求职就业。大力推进公共就业服务信息化建设，充分利用新型信息平台发布重点企业招聘活动和岗位信息，为重大建设项目提供人力资源支持。优化公共就业服务，将重大项目建设与人力资源需求统筹考虑，提前招聘，按需培训，无缝对接，以满足企业的用工用人需求。围绕重点项目用工需要广泛开展公共招聘活动，缓解企业用工问题。针对大型企业、重点企业、工业园区企业提供政策咨询、业务指导和相关服务，对重点建设项目招工实行“对口服务，一企一人，一企一策”的就业服务，提供有力的人力资源保障。大力改善就业环境，大力引导外出人员回归就业创业，实行城乡一体、异地通办的社保转移接续制度，提供城乡均等的公共服务，加大配套设施建设投入，完善园区的文化、娱乐、商贸、交通等设施，改善和优化就业务工环境，推动投资建设与就业质量同步优化提升，形成经济发展与扩大就业的良性互动格局。

[1]徐淑丹.新常态下中国政府投资结构之研判：兼论财政政策的效力与可持续性 [J].经济评论，2016，（1）.

[2]武晓利，晁江锋.政府财政支出结构调整对经济增长和就业的动态效应研究[J].中国经济问题研究，2014，（5）.

[3]尹庆双，奉莹.金融危机背景下我国政府投资的就业效应分析[J].经济学动态，2010，（1）.

[4]储德银，建克成.财政政策与产业结构调整—基于总量与结构效应双重视角的实证分析[J].经济学家，2014，（2）.

[5]张晓晶.试论中国宏观调控新常态[J].经济学动态，2015，（4）.

F127

A

1003-8477（2017）09-0066-06

游怡（1982—），女，湖北工业大学经济与管理学院副教授。

湖北省循环经济发展研究中心研究项目（HXFKY1419）、湖北省教育厅人文社科项目（15Z112）和省教育厅项目（16ZD024）的研究成果。

责任编辑 周 刚