钻研农村工作——从新农保政策制度实施中借鉴农村社保工作经验

钻研农村工作
——从新农保政策制度实施中借鉴农村社保工作经验

今年1月份社保数据显示，人社部门管理经办的基本医疗保险参保总人数达到9.28亿人，其中城乡居民医保6.35亿人，比去年底猛增1.82亿人。这是由于推进居民医保城乡统筹，22个省份和诸多市县的城镇居民医保与新农合纳入人社部门统一管理的结果。人社部门承担起完善全民医保体系的更重责任，同时也面对一个新问题：社保工作如何更加适合农村、农民的特点？在这方面，几年来新农保政策制定和实施中的一些有益经验可供参考。

历史回顾

2006年党的十六届六中全会提出“有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度”。按此要求，劳动保障部（后来是人社部）总结各地实践经验，拟订了新农保制度的方案。2009年6月24日国务院常务会议专题研究新农保问题，原则同意有关部门起草的《试点指导意见》，当天晚上播发的会议新闻引起社会积极反响。虽说是会议“原则通过”了文件，而实际上又作了多处重要的修改。

关于试点原则。起初提出5句话15个字——保基本、广覆盖、有弹性、能转移、可持续。会议审议认为，最根本、最重要的原则是从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与农村经济发展、与国家整个经济发展和各方面承受能力相适应。现在多数农村老人是就地养老，过早提出农民养老保险关系转移接续必要性不强，可以以后再提。后来正式印发的《试点指导意见》删除了“能转移”，改成4句话12字基本原则。

关于缴费标准。最初提出“个人缴费以当地县级或县级以上行政区上年度农村居民人均纯收入为基数，费率原则上为4%—8%，参保人自愿多缴的，最高不超过15%”。会议讨论认为，4%—8%的缴费比例看似不高，但各地农村发展很不平衡，当时全国农村家庭人均纯收入为4700元，而西部地区有的只有2000多元，甚至还有1000多元，实际现金收入就更少。要农民拿出纯收入的4%—8%缴费，按现金收入计算的比例就相当高了，会出现农民缴不起的问题。因此，缴费最低标准应该往下降，并由地方根据实际情况自己确定弹性幅度。

关于财政补贴。这是一条核心政策。当时地方探索中有补出口、补入口、两头补等做法。会前，有关部门经过多次协调，对财政给予适当补贴形成了共识，但在补贴方式上仍有分歧：有的部门主张财政补贴主要用于支付基础养老金（补出口），有条件的地方也可以对参保人缴费给予补贴（补入口），认为“两头补”对农民参保吸引力强，有利于扩大制度覆盖面；有的部门则认为“两头补”财政压力过大，主张只补出口，不补入口。会议确定的原则是，为参保农民建立个人账户，个人缴费、集体补助、政府补助均记入个人账户，让农民可以看得见，责成有关部门再深入研究具体补贴办法。

关于管理机构。最初曾提出：“县级及以上人社部门要健全新农保经办机构。”会议明确：不成立新机构，利用现有机构和现代服务方式来经办。

关于推进试点的方针。会议议定：坚持政府主导和农民自愿相结合，不搞强迫命令，允许一部分农民看一看；坚持中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，对参保居民实行属地管理，地方承担试点的主要责任。

关于政策衔接。会议强调：要做好新农保与其他社会保障的政策配套和管理衔接，农村五保、低保等制度都要坚持，不能因为搞新农保就取消了。

会后的7月中旬，国务院主管社会保障工作的领导同志专门召集小范围会议研究修改政策文件。按照国务院常务会议精神，进一步明确了几条：第一，新农保筹资，除了农民个人缴费外，财政应给予补贴，体现国家对广大农民长期以来做出贡献的反哺，让农民共享改革开放成果。老农保之所以失败，根本原因是没有政府投入，变成了群众自我储蓄养老，这个教训要反思。因此，财政应当补入口，而且要计入个人账户，这样农民才能看到实惠、有积极性，才能实现广覆盖。中央和地方财政补贴可以有个分工：中央补出口，即补贴基础养老金；地方补入口，视财力情况由各省自定。第二，个人缴费标准可以分类划线，有高有低，体现“有弹性”原则；4%—8%的比例缴费老百姓算不清楚，最好设定几个绝对数，农民一看就明白。第三，对已经年满60岁的农村老年人，不必要求再补15年缴费，可以直接享受基础养老金，但赞成要求其子女缴费参保。

据此，人社部对《试点指导意见》稿又进行了修改，重要的调整：一是将个人缴费标准修改为设置每年100元至500元5个档次，由农民根据承受能力自主选择，同时允许试点地区增设档次。二是明确了各级财政“两头补”的方式：基础养老金最低标准为55元，中西部地区全部由中央财政支付，东部地区由中央财政补一半，地方可在此基础上增加基础养老金并由本地财政负担；地方财政补入口，标准不低于每人每年30元，对选择高档次缴费的农民给予适当鼓励。三是对农村低保对象、重度残疾人等缴费困难群体，地方政府代其缴纳部分或全部保险费。四是地方政府缴费补贴连同个人缴费、集体补助，全部计入个人账户。这些政策调整在7月下旬又向国务院领导同志作了汇报，最终确定下来。

闪回现实

由近期城乡居民医保人数快速跃升而想到，我国的社会保险工作长期以城市为中心和重点，而按照统筹城乡发展的方针，农村的社保需求急剧上升，城乡居民养老保险制度已整合三年，城乡居民基本医保整合之势也不可逆转，将来还有可能随着农业产业化发展而将工伤保险扩展到“职业农工”。因此，我们面临不断摸索农村社保工作特点和规律、学习做好农民组织动员工作的课题。从新农保制度决策和实施的过程中，可以得到一些体悟：

第一，立足国情，符合实际。如社会保障的总原则是“广覆盖，保基本，多层次，可持续”，符合基本国情；而新农保的基本原则确定为“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”，把“多层次”替换为“有弹性”，更切合农村实际。至于“能转移”的问题，当时不急迫，条件也不具备，所以在试点政策中删除了；5年后，城乡居保全面建立，结合优化职工养老保险转移接续政策作出了统一安排。又如中央和地方分级负责，新农保“做加法”——与低保、五保、计生扶助等政策衔接而不取代，都是立足现实的妥当安排。

第二，充分尊重农民的选择权。新农保从一开始就强调农民自愿参保，允许观望。这似乎与社会保险的本来属性不合，但正是农村实际所决定的。历史上我们强迫农民干这干那、好心办坏事的教训深刻，值得记取。政府不搞“一刀切”，用优惠的政策来引导，让农民看到实实在在的好处后自愿选择，正是孔夫子“引而不发，跃如也”的真谛。

第三，政策措施要简明通俗。好的政策安排还要有好的表达方式，让群众“看得见、听得懂、算得清”，这在文化知识水平普遍不高的农村尤其紧要。新农保缴费标准原来定为纯收入的4%—8%，不仅门槛偏高，而且谁也算不清，群众没有稳定的支出和收益预期，参保积极性就会打折扣。后来改为设置5档绝对额标准，各家根据经济能力自选，就简明清晰多了；加上待遇领取有个55元的定额，另外个人账户都归自己，老百姓掰着手指头也能算清楚。政策效力也就发挥出来。这是新农保得以迅速普及的重要因素之一。

第四，政府要有公共政策或资金的引导。新农保制度设计与老农保的一个很大不同，就是财政给予补贴，发挥了国家、地方、农民三方面的积极性。去年全国城乡居保基础养老金财政补助1800多亿元，缴费补助150多亿元，这笔投入换来的是5亿多城乡居民参保、其中1.58亿人领取基本待遇，可以算是低成本高产出。政府公共预算支出和公共政策若都能有这样的高效益，将是百姓之福、社稷之幸。

第五，更多利用社会、市场的管理服务资源。国务院坚决否定新建机构，就是担心过高行政成本侵蚀群众利益。这一点，起初一些地方工作部门难免不理解。但在实践中也“逼出”了一套工作机制——现在街道、乡镇层面主要借助人社综合平台实施管理，而基层基本是依靠村干部和银行、邮储、商贸、信息网络等资源开展服务，社会、市场资源在公共服务中发挥了积极效用。

我们在做城乡居民医保管理经办服务工作以及其他涉及农村、农民的社保工作中，如果能从新农保实践经验里借鉴一二，相信会有事半功倍的效果。■

社保公曰：

荀子有道：“施薪若一，火就燥也，平地若一，水就湿也。”就湿就燥，水火之性也。性者，物之存在运行规律也。若能深入了解农民特点和心性，准确把握农村工作规律，涉农社保事业定可成水润万物、烽火燎原之势。