我国地方政府环境保护财政支出现状浅析

吴洋

摘要：2007年财政部开始设立环境保护财政支出，该支出分为中央本级支出和地方支出两大部分。本文针对2007—2015年地方政府环境保护财政支出的支出情况进行描述性统计分析，主要分析了地方环保支出的支出总额变化、支出增长率变化、支出占比变化、转移支付占比变化、支出弹性变化及支出结构变化，并基于这些分析提出了若干保证地方政府环保支出稳定持续的对策建议。

关键词：地方政府 环境保护 环保支出

中图分类号：F812文献标识码：A文章编号：1009-5349（2017）19-0033-03

一、引言

中國经济在改革开放之后得到了迅猛的发展，人民生活质量显著提高，国际竞争力逐步显现，然而这些举世瞩目的成就却是以污染环境为代价的。面对着环境危机，我国政府早在1989年即通过了《中华人民共和国环境保护法》，并于2014年对该法案作出了修订。新《环保法》中在四个章节的六个条款中提及了“财政”二字，表明了我国政府从立法的角度运用财政手段对环境污染进行控制的决心。财政部于2007年在《政府收支分类科目》中新增了“211环境保护”这一类级支出，标志着在一般公共预算支出中有了用于环境保护的专项预算。由于我国的一般公共预算支出由中央本级和地方政府两级支出组成，地方政府又是环境保护工作的实施主体，因此本文将对自2007至2015年的地方政府环保支出情况做以评析。所有数据均来自2008—2016年中国统计年鉴[1]。

二、地方政府环保支出的绝对规模和相对规模分析

（一）绝对规模分析

自2007年开始，财政部明确了环境保护的专项财政支出科目，至2015年已经有9年数据公布，具体支出数额见图1。

图1历年地方政府环保支出数额（亿元）

从图1中可知，2007年地方政府在环境保护财政支出上的投入是96123亿元，之后的2008年稳步上升，到2009年达到189613亿元，与2007年相比增长了一倍；至2012年达到289981亿元，是2007年的3倍；到了2015年，地方政府环保支出额度已经达到440248亿元，与2007年相比增长了358%，是2007年的4倍多。可以说，自2007年开始，我国地方政府就在不断地增加环境保护的财政支出力度，且支出总额提高迅猛。这9年的地方政府环保支出增长率更可以反映这一特点，具体见图2。

图2地方政府财政性环保支出与地方财政总支出增长率情况

图2中可见，2008—2015年的地方政府环保支出增长率都为正值，证明每年的支出额度都是上升的，8年的平均增长率为1705%。但从增长率的趋势看，2008—2014年间地方环保支出增长率是呈现下降趋势的，从2008年的4410%一直下滑至2011年的819%，随后在2012年和2013年又有所回升，但到2014年降到历史最低点的408%，不过随着2015年的到来，增长率又反弹至2684%。这一变化与地方财政总支出的变化情况相吻合，从图2中可见，地方财政总支出的增长率也是经历了这样一个总体下滑，最后一年反弹的情况，且地方财政总支出的平均增长率为1746%，同地方环保支出平均增长率相仿。唯一违和的年份是2011年，在地方财政总支出增长率达到2551%的时候，地方环保支出增长率却陡然下滑至819%，两者的反差巨大。

（二）相对规模分析

地方财政性环保支出的相对规模分析主要集中在地方环保支出占地方财政总支出的比重以及占全国GDP比重这两个方面，具体数据见图3。

图3地方环保支出占地方财政总支出及全国GDP比重

如图3所示，地方环保支出占地方财政总支出的比重从2007年的251%开始缓慢攀升，到2010年达到峰值的321%，但在随后的2011年，这一比例并未维持，开始下滑至277%，直至2014年降到269%。从图2中增长率的数据也能得到呼应，2011年、2012年、2014年三年中，地方财政总支出的增速都高于地方环保支出增速，因此地方环保支出占地方财政总支出的比重也就必然下滑。这表明我国地方政府环保支出在环境保护专项财政支出确立的最初几年的确得到了应有的重视，在地方财政总支出的占比逐年攀升，但随后这一比重就并未再维持，证明地方政府的支持力度并没有预想的大，没能保持环保支出在财政总支出中的比例。相比之下，地方环保支出占全国GDP的比重也基本呈现这样的规律，但从趋势上看略有不同，从2007年的036%攀升至2010年的058%，随后短暂下降后再度回升，至2015年这一比例达到064%的峰值。这说明，地方环保支出的绝对数额的增长还是较为稳定的，占全国GDP的比重波动不明显，且继续稳中有升。

三、地方环保支出的转移支付、弹性及支出结构分析

（一）转移支付分析

地方政府是环境保护工作的主体，因此由地方政府承担环境保护支出的主要部分是情理之中的。不过从我国财政体制角度出发可以发现，地方政府用于环境保护的财政支出中有相当一部分是来自于中央政府的转移支付，这些转移支付与地方本级支出共同组成了地方环保支出。中央转移支付占地方环保支出的比重情况见图4。

从图4可以看出中央转移支付占地方环保支出的比重存在很明显的下降趋势。在2007年，这一比重达到7777%，为历史最高，这可以解释为在环保专项财政支出确立的初期，为保证作为环保工作主体的地方政府可以有充足的资金开展工作，中央在环保财政方面给予了相当的支持，起到一种引领与示范作用。在随后的年份中，这一比例逐步下降，至2010年降到579%，随后稍有回升后再度下降，到2015年这一比重下降到历史最低点的4212%。由此可见，环境保护工作的主体毕竟是地方政府，各种污染源大部分也都由地方政府管辖，因此环保支出由地方政府承担主要责任是合乎情理的。中央在最初阶段保证环保资金的充裕，而后慢慢转变为“护航”的角色，一再下调环境保护转移支付在地方环保支出中的比例，从另一个角度激励各个地方政府积极筹措资金，提高环保工作的效率，更好地处理辖区内的环境问题。

（二）弹性分析

弹性是经济学中的重要概念之一，反映了一个经济变量相对于另一个经济变量的敏感程度或反应程度，通常用这两个变量的变化率之比来表示。本文分析的弹性即是指地方财政性环保支出相对于地方财政总支出的弹性以及相对于全国GDP的弹性，具体数值见图5。

由图5可知，2008—2015年地方环保支出相对于地方财政总支出以及全国GDP的弹性变化大体趋势是相似的，都经历了一个下降——上升——下降——上升的波动过程。地方环保支出相对于地方财政总支出的弹性除了2011年、2012年和2014年小于1之外（032、083和052），其余年份都是大于1的，即地方财政总支出增加1%，地方环保支出的增长就超过1%，这一弹性在2015年达到最大值，为164。地方环保支出相对于全国GDP的弹性在2009年达到峰值的405，之后走低到2011年的045，随后再度在2014年出现低谷，弹性为050。可以说，除了2011年和2014年外，其余年份的弹性都大于1。因此，两种弹性数值在大部分年份中都是富有弹性的，相比之下地方环保支出对全国GDP的弹性整体上要高一些，即全国GDP的增长比地方财政总支出的增长更能为地方环保支出带来增长动力。

（三）支出结构分析

在2007年刚刚确立环境保护财政支出时，这一类级科目被命名为“211环境保护”，其中的款级科目也都涉及环境保护，科目名称上与“节能”并无关联。但从2008年开始，财政部就不断调整款级科目，增加节能方面的支出，其中“能源节约利用”“可再生能源”“资源综合利用”“能源管理事务”四个款级科目是明显与节约能源相关的。于是，在2011年，财政部将“211环境保护”这一类级科目更名为“211节能环保”，标志着环保支出的功能将不再局限于对环境的保护，也包含了对节约能源的资金支持。由于许多能源的生产过程中伴随着大量污染物的出现，因此对能源的节约本身就是对环境保护的另一种途径，因此对环保支出的这种调整是正确的选择。2008—2015年地方政府“节能”相关支出（即以上四个款级科目支出之和）占地方环保支出总额的比重变化情况见图6。

由图6可知，在仅有“能源节约利用”和“可再生能源”两项与节能相关的支出时，2008年节能相关支出占比为1245%。随后，在2009年增加“资源综合利用”和“能源管理事务”两个新的节能相关支出后，这一比重不断攀升，到2013年达到2841%，接近地方环保支出的三分之一。在2014年这一比重有所下降，不过到2015年又恢复了增加势头。可以说，除了2014年这一年的比重有下降情况之外，其余年份都是增长的趋势，并且这一比重几乎是稳定在了20%以上。这充分体现了我国政府对节约能源工作的重视程度，明确了节能支出在地方环保支出中的重要地位，保证了节约能源相关工作的资金支持。

四、对策建议

通过上文的分析可知，2007—2015年地方政府财政性环保支出的增长率呈下降的趋势，其占地方财政总支出及GDP的比重并未一直持续增长。与此同时，来自于中央政府的环保财政转移支付占地方环保支出的比重也在逐渐下降。面对以上问题，本文提出了若干的对策建议。

（一）建立起稳定的环保财政制度

第一是要确定地方政府环保财政支出的稳定增长机制，必须将地方政府在环境保护方面的财政支出增长速度控制在一个明确的范围内，并依据现阶段环保支出情况设立三年及五年的支出增长目标，统一写入各地方政府工作报告中，接受各地方人大的监督。第二是要明确地方政府环保支出占地方财政总支出及GDP的比重。第三是要中央政府继续保证对地方环保财政转移支付的扶持力度。第四是要将地方政府环保支出的各项指标与政绩考核挂钩，与“环保的一票否决制”相结合。最后，还要在法律上体现出对地方政府环保支出的法律支持。

（二）建立财政性环保支出综合账户

虽然来自政府的环保支出是整个社会控制环境污染的一种资金来源途径，企业和居民也可以采取经济手段为环保事业作出贡献，形成一种政府、企业、居民三位一体的环保资金支持模式。这一经验来源于加拿大。加拿大的环保支出账户共有三个子账户，包括政府环保账户、企业环保账户及居民环保维护账户。这些账户又以环境保护、能源节约、提高效率等支出目的作为支出分类，不仅可以提高环保支出的规模，还可以保证支出审计和绩效评价有据可依。[2]

（三）完善环保相关监督机制

环境保护财政支出必须在完善的监管之下才能发挥真正的作用，其支出额度、增长速度、支出结构才能够更加合理完备。首先就是要确保环保支出数据的公开性。地方环保支出的项目公开要全面、支出款项的科目要细致，支出内容要简明易懂，公开时间要及时，如此一来人民代表大会才能够真正起到监督的作用。其次，要建立上下聯动的预算监督机制，保证事前监督、事中监督和事后监督的有效执行。再次，建立起地方环保支出的评价体系，做到全面、系统、综合、科学、有效，这才能提高地方环保支出的效率，为进一步改进地方环保支出各项指标提供方向。最后，要提高监管人员素质，因为财政资金绩效受到监管人员的影响是最大的[3]，他们更需要掌握会计、审计、法律、环保等多方面的知识，只有这样才能更好地履行监管任务，才能为地方环保支出的变革提供一手资料。

五、结语

自2007年开设环境保护专项财政支出以来，地方环保支出总额及增长率的变化都是有目共睹的，其所占地方财政总支出及全国GDP的比重也都保持着较为稳定的趋势。从其内容上看，来自中央政府的转移支付所占比重则是逐步下降的；地方环保支出对财政总支出及全国GDP的弹性基本保持在富有弹性的水平上；地方环保支出中与“节约能源”相关的支出比重稳中有升。基于以上现状，我国应建立起稳定的环保财政制度、建立环保支出综合账户、完善环保相关监督机制，这样才能使我国地方政府环保支出稳定增长，发挥出应有的作用。

参考文献：

[1]财政部.2007—2015年公共财政支出决算表[N].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/.

[2]王聪.财政节能环保支出问题研究[D].东北财经大学，2015.

[3]刘长翠，李奎，孙童.环境保护财政资金绩效评价透视——基于一份调查问卷报告的分析[J].财政研究，2007（6）：38-40.

责任编辑：于蕾