科学基金资助项目资金监督管理策略研究

【摘要】科学基金资助项目资金的监督管理是资助项目有效实施，提高资金使用效益的重要保障。本文基于近年来科学基金资助项目资金抽查审计反映出的问题，分析资助项目资金在管理和使用方面产生问题的主客观原因，在科技体制深化改革的新形势下，遵循科技创新大会关于科研领域“放管服”的指示精神，提出新常态下加强科学基金资助项目资金“精心、精细、精简”的监督管理对策，管好用好科学基金，进一步营造有利于源头创新的经费环境。

【关键词】科学基金；资助项目资金；监督管理

【中图分类号】D632

一、引言

党的十八大报告中提出建设创新型国家，2016年全国科技创新大会再次提出建设世界科技强国的更高目标，这充分体现了党和国家对科技发展的高度关注。[1]2016年国家自然科学基金财政预算投入达248.66亿元，基础研究“分量”大幅提升，科学基金资助项目的数量和项目资金有了大幅的增加。为有效利用项目资金，提高资金使用效益，科学基金管理机构需要进一步改进和加强资金管理。近年来基金委以抽查审计方式对依托单位资助项目资金开展监督检查，发现资助项目资金在管理和使用上存在一些问题。暴露出的这些矛盾和问题，既有制度设计不科学、不完善的原因，也存在有章不循、有规不依的问题。[2]

管好用好科学基金，是推进深化科技体制改革、建设创新型国家的必然要求。[2]为更好地顺应科技体制改革新形势新要求，均衡财务管理原则和科研活动的需求，顺应一线科研人员发展需要和合理诉求，推进科研领域“放管服”改革，2016年中办、国办印发了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发[2016]50号）。《意见》加大了简政放权和激励力度，提出了很多含金量高的科研经费使用和管理举措，《意见》的出台，为加强科学基金资助项目资金管理指明了方向。2016年自然科学基金委会同财政部下发了《资助项目资金管理有关问题的补充通知》，深入贯彻“放管服”精神的同时更加强调了依托单位对项目资金加强监督管理的法人主体责任。这些加强科学基金资助项目资金管理制度建设的举措，正是落实创新驱动发展战略，执行中央国家科研资金管理文件的具体行动。[3]

本文首先梳理总结了科学基金资助项目资金的三层监督管理体系：一是财政部、基金委和审计署构成的顶层监管层，二是项目依托单位责任主体监管层，三是项目负责人及参与人构成的自我直接监管层；其次，根据科学基金资助项目资金抽查审计结果，了解项目资金管理的现状以及使用过程中出现的问题，剖析主观与客观原因；最后，根据资助项目资金管理现状，遵循基础研究活动规律，尊重科学基金管理特点，适应财政预算管理要求，提出进一步完善、优化、科学的资助项目资金监管策略。

二、科学基金资助项目资金监督管理现状分析（一）科学基金资助项目资金监督管理体系科学基金资助项目资金的监督管理主要是对科学基金项目财务收支的真实、合法、效益进行审计，目标是规范科学基金资助项目资金管理，提高科学基金资金的使用效益；其主要涉及4个法人主体和6类自然人，其中4个法人分别是国家审计署、国家财政部、国家自然科学基金委员会、科学基金的依托单位（高校、科研单位）。6类自然人分别为：4个法人主体的工作人员，科学基金负责人、参与人。按照资助项目资金的撥付过程，呈现出一个三级的监管架构，其监督管理体系结构与监管内容见图1和表1。

依托单位是科学基金管理体系的重要组成部分，是资助项目资金执行的主体，是组织实施科学基金工作的重要基础和保障。重视和加强依托单位科学基金资助项目资金的监督管理，是规范科学基金资助项目资金管理的关键，是适应科学基金事业发展的必然要求。[4]同时加强科学基金资金的有效监督管理，必须要先发现资助项目资金管理中的主要现实问题，分析产生问题的主客观原因，才能对资助项目资金进行精准的监管。

（二）资助项目资金监督检查现状及结果分析

自1998年以来，自然科学基金委以抽查审计方式开展对依托单位科学基金资助项目资金的监督检查，已逐步形成了较规范的工作程序。涉及的主要项目类型有面上项目、重点项目、重大项目、青年科学基金项目、国家杰出青年科学基金项目、创新研究群体科学基金项目、地区科学基金项目等七大类型。历年检查结果表明，按照抽取项目比例0.5%，抽取金额比例1.2%的体量能够较全面客观有效地反映资助项目资金整体运行情况。

从检查情况看，依托单位基本都建立了较为健全的科研经费分级管理体制，明确了各职能部门、项目负责人在科研经费使用和管理中应承担的职责和权利。各依托单位内部机构设置基本合理，基本能够在项目管理中发挥重要作用。在内部控制制度方面，绝大部分单位建立了较为完善的相关内部控制制度。例如，科研经费管理制度、项目管理制度、固定资产管理制度、经费报销管理制度、采购管理制度等。科学基金资助经费实施按项目单独核算和明细分类管理，对经费支出科技管理部门和财务部门实施两级审核，未发现重大挪用、挤占、截留、分成结余经费等情况。但也发现部分项目单位在资金管理和使用上还存在一些问题：资金超范围开支、假票据报账、虚列开支、转拨资金存在较大管理风险、管理费/劳务费超标、超预算支出；上报决算与实际开支不符；普遍存在结余资金，青年基金与地区基金项目资金结余资金相对偏高，且结余资金统筹使用不规范，没有充分发挥使用效益。分析这些问题产生的原因：一方面依托单位监管主体责任意识薄弱，监督管理不力。比如有的依托单位对协作费疏于监管，造成转拨资金存在一定使用风险。同时管理职能弱化，制度执行不规范，个别科研人员对依法使用资金认识不到位，执行中随意性较大，造成扩大开支范围、以科研名义虚列支出转移资金、用假票据假名单虚报冒领资金。另一方面也有制度本身设计不科学、不完善、不适应科研活动规律，造成超预算支出，预算调整不规范，结余资金没有发挥使用效益，有的项目管理费、劳务费超标。endprint

自然科学基金委按照深化科技体制改革的部署和要求，遵循“放管服”的指导精神，相继修订《资助项目资金管理办法》，并下发了《资助项目资金管理办法补充通知》，进一步完善资金管理制度的科学性、合理性，有力推动了资助项目资金管理制度建设。在下放预算管理权限的同时，必须有效地加强资助资金监管，这是新形势下加强科学基金管理工作的更高要求。为此适应国家财政财务管理新要求，结合科学基金管理特点，探讨新常态下资助项目资金的监督管理策略，对进一步加强资金监管具有重要意义。

三、新常态下科学基金经费的监督管理对策

（一）坚持项目资金顶层监督放管结合，强化服务保障

坚持放管结合，不是一放了之。管理权限的下放，改善项目资金“一刀切”的管理模式，扩大依托单位项目资金管理的自主权，其本质是加强项目资金管理的精细化、科学化、规范化管理，这对资金的监管提出了更高要求。基金管理机构应注重监管角色转变，强化服务意识；明确项目资金的监管重点，建立信用长效机制；加强精简监管，实现信息共享。

1.加强政策解读，实现“角色”转变，强化监管服务意识

科學基金资助项目资金管理目标是为广大科研人员创造良好的经费环境，要通过实施资助项目资金管理制度，通过科学管理、高效管理为依托单位资助项目资金的安全规范有效使用提供帮助，助力、服务于科研人员的科学研究。首先，科学基金资助项目资金顶层管理者应该通过建立资金管理政策解读常态化的工作机制，拓宽传播渠道，开展全面的资金管理培训工作，统一培训教材，统一解释口径，确保依托单位和广大科研人员了解并理解政策，将政策有效运用于项目资金管理。[3]其次，为突显依托单位项目资金管理的主体责任，更好服务科研人员，在顶层监督审计工作中还需要“三个转变”：从监督检查角色转变为科学家的助手和参谋角色；从监督式审计转变为参与式审计；从单一的财务审计转变为财务审计为主，兼顾经费使用情况调研。注重审计交换意见，促进整改；注重审计结果分析；注重通过审计调研，反馈资金管理制度的执行效果及存在的问题，有效帮助依托单位解决项目资金管理的实际问题。

2.突出监管重点，建立资金管理信用机制，加强基金管理制度建设

项目资金的监督检查应重点监管依托单位资助项目资金财务管理内控机制体制是否健全，相关项目资金管理制度是否健全合理，预算调剂、结余资金使用、间接经费统筹管理、劳务费分配管理等制度落实落地情况，加强对间接费用和结余资金的监督管理。建立信用长效机制。审计结果显示结余资金过多或长期闲置与管理费超标问题都降低了资助项目资金的使用效益，《资助项目资金管理办法》与《补充通知》都明确了结转结余资金留用与间接费用的核定与依托单位的信用等级挂钩。科学基金管理机构要逐步建立健全有效的信用管理机制，明确依托单位和项目负责人在项目资金管理方面的考核内容与标准，并将考核结果作为衡量依托单位信用评级、绩效考评的重要指标，且作为项目负责人的绩效考评以及连续资助的依据。[5]

3.加强统筹协调，精简监督检查，实现“监管角色”之间的信息共享

在政府要求简政放权的新形势下，一是要加强科学基金顶层管理机构监督管理工作的统筹协调，实现财政部、基金委和审计署监管信息共享；二是建立风险为导向内部审计机制，采取大项目资金重点审计、一般项目资金抽查审计的方式，强化依托单位审计部门的职能，提升依托单位自身的资金监管能力；三是建立有效的交流、反馈机制，加强对前期已经开展相关检查结果的使用，推进检查结果信息共享；减少检查数量，改进检查方式，避免重复检查、多头检查、过度检查。四是要在各个监管环节的节点建立明确、合理的执行工作计划，比如，科学基金的顶层监管机构与依托单位之间、依托单位与项目负责人之间的监管，减少监督审计工作的难度，增强监督审计结果的有效性，提高监督管理效率，让科研人员不用疲于准备各种繁琐资料来应对各种监管检查。

（二）加强依托单位的内部监督管理，遵循“宽严相济，因地制宜”

依托单位要强化资金监管主体责任意识，加强内部监管职能，切实担当履行职责，确保下放的管理权限“接得住、管得好”，引导科研人员自觉遵守财经纪律，严守法规“红线”。依托单位要明确监管目的是服务科研人员的科学活动，在制定项目资金监管制度时，要有的放矢，精准把握项目资金管理的风险点，遵循“严宽相济，因地制宜”的原则，提升管理品质，切实提高科研人员的改革成就感、获得感。

1.强化依托单位资金监管主体责任意识和内部控制，推动制度落地见效

依托单位是资助项目资金使用的直接管理者，也是项目资金的监管主体。抽查审计结果显示，虽然依托单位在资助项目资金管理机构设置以及内部控制制度的建立方面都基本合理完善，但依然存在超范围开支、假发票报账和虚列开支等触碰财经纪律“红线”问题，主要源于少数依托单位存在重立项轻管理现象，主体监管的责任意识薄弱，管理职能弱化，项目资金的监督与管理制度执行不力。为此，一是依托单位要强化资金监管的主体责任意识，推进依法管理。二是要进一步明确科研、财务、资产、审计、监察等部门的责任和权限，强化管理职能。抓实抓细，切实建立并落实与下放使用权限匹配的财务管理制度，推进相关项目资金管理制度的落地见效。三是要通过建立健全的财务责信机制，辅以互联网信息公开机制和绩效管理机制等措施，强化依托单位项目资金的内部监督管理。要以制度监管项目资金的流程与执行，以制度约束项目资金的不合规、不合理使用，促成依托单位科学基金资助项目资金监管工作的规范化法制化。[6]

2.资助项目资金的监督管理要遵循“严宽相济，因地制宜”原则

依托单位一方面要严格审核与监管项目预算、支出和决算，项目预算调整审批程序，确保预算合理、合规，严格项目支出管理；加强对转拨资金的监管，并逐步建立多部门联动的信息共享系统，强化对资金使用的各个风险点的动态监控和有效预防，要加强对结余资金的管理，确保用于基础研究开支；要加强对间接经费的管理，合理绩效支出。[2]另一方面对一些科研开支无法获得资金使用正规发票的支出管理要坚持以人为本，遵循科学规律，因地制宜，创新科研经费内部报销方式，建立符合实际、规范、合理的监管机制。[7]endprint

（三）加强项目负责人财务责信意识，保障资金使用规范安全有效

项目负责人是资助项目资金使用的直接责任人，其资金使用的监管不仅需要管理部门的监督与制度约束，也需要项目负责人的自我约束。审计结果中的假发票与超范围开支等各种问题显示少数项目负责人资金使用责任意识不强，诚信意识薄弱，自我监管能力较弱。此外，抽查审计结果显示青年基金项目普遍出现结余资金较多，为此，一方面要加强科研人员资金管理知识学习，提高科研人员财务责信意识。[8]另一方面要有效运用专业化管理手段，强化项目资金规范有效使用。

项目负责人要加强学习，知道并了解项目资金管理政策，增强资金管理意识。依托单位要将资助项目资金的合规使用纳入科研诚信体系建设，强化科研诚信体系的财务责信。加强培养项目负责人、参与人员等在资助项目资金使用过程中的诚信意识，强化自我约束能力，逐步形成“不想为”的资金規范使用源头意识，确保资金使用的真实性、合规性与合理性，杜绝一切资助项目资金使用过程中的不端行为和违纪违规行为。

单位或者项目负责人应该聘请专业财务助理，为项目负责人的项目预算编制和调剂、经费报销、财务决算和验收等方面提供专业服务，为项目负责人及参与人的科学研究提供有力的财务管理支撑。

主要参考文献：

[1]国家自然科学基金“十三五”发展规划.http：// www.nsfc.gov.cn/publish /portal0/ tab405/ info 50064.htm

[2]杨卫.管好用好科学基金共同推进科学繁荣[J].中国科学基金，2015（4）：241-244.

[3]彭科峰.管好用好科学基金 推进科学繁荣—专访国家自然科学基金委主任杨卫[J].中国科技奖励，2015（7）：22-24.

[4]杨静.科学基金管理职业道德行为规范[J].中国科学基金，2015（4）：262-264.

[5]国家自然科学基金资助项目资金管理办法.http：// www.nsfc.gov.cn/publish/portal0 /tab220/ in fo48335.htm

[6]马慧玲，池丽娟.基于审计结果的科研经费管理策略[J].会计之友，2016（3）：101-103.

[7]赵琳，陈志斌，刘岚，等.高校科研经费精细化管理[J].财会通讯，2015（17）：125-126.

[8]何鸣鸿，陈越.科研诚信：负责任的科研行为教程与案例[M].北京：高等教育出版社，2011.endprint