莆田市城乡公共基础设施共建共享研究

徐国喜

[摘 要]城市基础设施建设是城市发展水平和文明程度的重要支撑，是城市经济和社会协调发展的物质条件。莆田市基础设施建设总体上存在城乡发展差距较大，道路交通规划还不尽合理，垃圾处理和污水清理等基础设施配套的不够健全，乡村建设投入力度不够等问题。解决上述问题的对策：建立基础设施共建共享协调体制；建立完善的规划体制，推进基础设施共建共享建设；加强城乡基础设施建设管理，改革管理体制；改革城乡基础设施建设投融资机制，实现基础设施投融资多元化；推进共建共享机制改革，提高基础设施的经济性和共享性；实现共建共享关键项目和重点领域的率先突破。

[关键词]基础设施建设；共建共享；城乡一体化

[中图分类号]F323.6 [文献标识码]A

城镇和乡村公共基础设施共建共享是统筹莆田市城乡发展，构建和谐社会的内在要求。基础设施建设要不断缩小城乡发展的差距，降低市场准入门槛，引入民间资本，鼓励有实力的企业家，积极参与到基础设施建设上来。同时要深入道路交通规划的工作，改善莆田交通由于车辆迅速增长，道路规划落后而导致的交通拥挤问题。

1 莆田市城乡公共基础设施建设存在的问题

莆田充分发挥区位优势，经济取得了快速发展。城市基础设施日渐完善，为城市经济发展提供了强有力的基础保障。截至目前，城市用地、人口规模逐步扩大，城市化水平高达51%。配套基础设施逐步提高，城市人均道路面积达17.05平方米，人均用水量177升，燃气普及率93%。人居环境明显改善，公園绿地有710公顷，人均绿地面积12.71平方米，绿化覆盖率达44.65%。

从上表中可以看出莆田基础设施建设取得一定的成绩，但还存在一些不足，表现在：一是区间路网进展缓慢，公路建设维护不到位。我市各地区的道路交通网络不够便捷，制约着各地区之间的经济交流。同时一些路段因为公路维护管理的不到位，很多地方存在着路面被大卡车轧坏，却没有人来管理，造成路面坎坷，给人们的出行造成一定的不便。二是供水网络布局不尽合理，安全隐患大。莆田供水基本上能够满足全市居民的生活需要，但是供水保障体系还不够完善，不能对突发状况作出紧急的应对措施，供水管网单一，而且在保护水源的力度上不够，对破坏水源水质的行为惩处力度不够。三是污水治理工作取得一定进步，但工厂排污时有发生。污水处理设备运行费用高、污水处理方案选择不合理，导致许多小企业偷偷排放污水的现象时有发生，河流变臭，水质变差。四是垃圾生产量大，超过垃圾处理厂的处理能力，生活垃圾大量堆积。在垃圾处理过程中，莆田市积极推广垃圾绿色处理，采用先进技术推进垃圾无害化处理和变废为宝的进程。同时垃圾处理厂的吞纳能力有限，城镇人口的增加，垃圾大量产生，超过垃圾处理厂的负荷致使生活垃圾堆积如山，所以急需扩建生活垃圾焚烧发电厂三期工程。五是公交建设价格机制不尽合理，公交夜班班次安排较少。莆田公交建设取得了一定的成绩，新建的公交东站、南站也已经投入使用。但乡村的公交设施落后，给人们的出行带来了不便。公交的价费机制变动较大，分段收费等存在较大的争议，公交车夜班车次开通少，夜间出行不够便捷。六是公园绿地的绿化率高，但人为破坏现象时有发生。莆田非常重视城市的绿化工作，中央绿化景观错落有致，灌木和花卉合理搭配，修建了多个公园休憩中心，加大公园景区建设力度，建设生态莆田跨出了一大步。在中央绿化带的多个地方可以看到一些种植草被植物的地方被行人任意踐踏，更有甚者一些人以绿化树挡住了门店的广告招牌为由，直接将绿化砍掉，影响了城市形象。七是城市亮化夜景建设初具规模，覆盖范围不够广。近年来，城市亮化夜景开始成为人们关注的焦点，市体育中心借助城市建筑和道路交通的点缀，投入大量的人工技术，建设成为迄今为止高水准的亮化夜景工程。并先后建成了立交桥夜景多个项目。但是夜景亮化规模小，还没有形成一定的整体效果，有些地方夜景亮化建设容易造成光污染。

综上，莆田市城乡公共基础设施建设存在的问题集中在以下两个方面：

1.1 农村公共基础设施建设投入不足

新中国成立后，公共财政大量投入到城市建设，农村公共基础设施一直没有得到相应的发展，主要是靠农民自给自足，基础设施建设缺乏系统性。随着“三农政策”的提出，财政投入不断向农村倾斜，加大农村基础设施建设的投入力度，促进公共资源在城乡之间的均衡配置，农村道路硬化面积增加，路灯建设，乡村活动室、卫生所的新建，改善了贫困地区人们的生活。但农村公共基础设施还不能给农民的生活带来便利，生产生活设施差，农村群众行路难、饮水难、看病贵。

1.2 城乡垃圾处理不够到位

在旅游景区的许多地方，存在垃圾到处乱扔，卫生状况脏乱的现象，景区管理不够到位。各种不可降解的塑料袋在景区内随处可见，如，涵江的白塘湖作为福建省的最大天然湖，在政府的管理下，整治湖面养殖网箱、水浮莲，对周边居民生活污水进行截留。广场上摆摊的市民不注重环境保护，到处乱扔垃圾，直接污染了白塘湖的环境。又如，东南网2016年4月8日报道涵江区三江口镇东楼村神威幼儿园旁一条宽4米的河道上，河面上漂浮着一层油污和大量的垃圾，散发着一股恶臭，污染了附近的校园环境，扰乱了正常的教学。在深入调查过程中发现，河道位于赤港华侨经济开发区，生活垃圾主要集中在这个河段，水质变差。在开发区附近的多个河段，由于工厂污水的排放，经常会使河水变绿。当然，河水变质发臭其中也和生活垃圾的乱扔有一定的关联。

2 莆田市城乡基础设施建设存在差距的原因分析

2.1 缺乏合理、有效的规划体制

由于莆田经济发展相对来说比厦门、泉州等城市较慢，在基础设施建设的过程中，存在急躁的现象，没有进行科学有效的规划，而且在建设过程中只追求速度不追求质量，很多路段施工质量不合格，导致雨天时到处是积水，给我们出行造成了不便。在居民区和养殖场的划分界限不够明确，导致居民的生活环境更加恶化。特别是在农村很多鸭子孵化基地就是直接在居民区内，有的就直接分布在公路两旁，对于城市形象的树立产生影响。而且在居民区内，很多居民把污水倒进河道内，导致河道污染和水体发臭，污染了人类和各类生物的生活环境，对污水的处理方式过于简单，缺乏系统性。在城市道路的修建过程中，由于缺乏监管很多时候要对道路进行重新修建，道路两旁的尘土又增加了空气中的粉尘颗粒，对于净化空气质量又是一个极大的挑战。

2.2 投资力度不够，城乡投入差距大

改革开放后，我国着眼于重点发展大中小城镇，以城市发展来带动整个地区的经济发展，只追求经济的快速发展，城市基础设施建设只是为经济发展服务。忽视了农作物经济价值，把它对城市经济贡献等同于零，要是把资金投入到乡村建设的回报率远远低于其他项目。而且更多的人到城里去生活，导致农村人口的大量流失，农村建设一拖再拖。而且基层村官对农村的建设没有落实到位，对农村经济建设没有一个全局的把握和规划。各大中小城市的基础设施建设不到位，建设效益不高，给决策带来了极大的弊端。农村发展缺乏动力，资金严重不足，建设经验不够。另外，城乡发展的二元制，政府更加重视城市的发展，投资力度倾斜于城市建设。而且投资力度更大，投资效益更大。财政资金在乡村投资方面乏力，所以要改革政府包干一切的局面，号召更多的非营利组织参与到基础设施建设上来。

2.3 没有建立高效的协调机制

在建设整个地区的基础设施过程中，不同部门之间的利益纠纷，一直贯穿到始终。他们之间的意见分歧，再加上各自为政，缺乏有效的沟通。负责的主体职权界限模糊，相互推拖，问题得不到真正的解决。在河道污水治理、垃圾清理两个负责部门职责权限的不明确，就容易导致河道清理和维护工作没有人管理，即便协商之后的结果是各自负责自己所在的区域，在一些地方就会出现没有人负责的现象。各自为政的后果就是，两个部门的权利分割了，在一些协商不来的情况下，就会导致这个问题一直搁浅，得不到解决。在农村偏远的地方就几乎是放任自由的现象，所以農村的卫生状况和配套的基础设施都是非常不完善的。所以需要建立一个协调机制，协调公共基础设施建设过程中遇到的难题。

3 莆田市城乡基础设施建设的改进对策建议

3.1 建立基础设施共建共享协调体制

为了避免基础设施建设过程中各利益主体的矛盾纠纷，急需建立一个协调委员会，全权负责基础设施建设的相关事宜。在关系多方利益的情况下，一定要慎重选择，综合多方面考虑，满足大众的利益，从长远的角度出发。结合实际情况，严格规划的评审和落实，重大项目上严谨规划，避免重复建设。确定重点城市优先发展，再以城市发展来带动周围乡村基础设施的共建，而不是放任城乡发展差距的扩大。

3.2 建立完善的规划体制

建立健全规划管理体制，形成统一管理、监督有力的体制机制，保证各个部门责任的落实到位，使规划工作的顺利开展。第一，规划管理机构要按照统一的管理体制对城乡各个地区进行具体规划，熟悉规划政策方针，把握规划建设的总体目标，确实做好规划的工作，把规划建设放在首要位置，对重要地区进行详细规划。第二，贯彻落实科学合理的基础设施建设规划。组织区域发展的研究专家，针对莆田的整体现状编订科学的公共基础设施共建共享规划。各职能部门务必严格履行自己的职责，不合格的项目，规划部门不予选址，发改部门不予立项，国土部门不予供地，建设部门不予批建，房产部门不予发证，确保建设项目按规划实施。

3.3 实现基础设施投融资多元化

创新融资机制，实行多个融资主体，多样化的融资方法，扩大融资渠道。政府要建立一个竞争有序的市场环境，加强市场监管，严格市场的投机倒把，为基础设施建设融资创造一个良好的环境。基础设施融资过程中，把市场机制和政府投入两者有机结合，加强对竞争性行业的管理，引入社会资源，形成投资、经营、回收的良性循环。对供水、能源动力、污水处理等基础设施，政府可以和有实力的企业合作，在基础设施投入使用的同时，承诺投资者在约定期限内收回投资。积极推行基础设施项目融资，对污水处理厂和电厂等，可以向社会招投标，由其负责建设和正常运营，在收益期满的时候由政府无偿收回的BOT融资模式。BOT适用工程量大，需要投入大量资金和雄厚的技术基础设施建设，主要由外企和民族企业承包，能够减少政府的财政负担和项目风险。此外，对于其他基础设施则可以选择出让使用权和经营权的方式（TOT）来引入民间资本。

3.4 提高基础设施的经济性和共享性

对于多个受益群体的收费基础设施项目，但又没办法具体区分受益人，如广播电视、信息网络等，要建立地区性的经济实体，进行股份制融资，实现共建、共享、共管。经营性项目和准经营性项目，分别采取财税分成机制和基层政府财政补贴，保证其正常营运。生态林地等，借鉴事业单位制的形式，进行基础设施一体化事业化建设运营，由财政局拨款。对公路桥梁、大坝等，能够确定具体受益人的基础设施，可以采取灵活的管理方式，实行多元化融资，减少政府的财政压力，项目完工后通过共享机制实现地区的共享。

3.5 进一步推进价费机制改革

改革基础设施建设的价费机制主要向市场机制转变，由市场确定具体的价格，减少政府干预，在市场无形的自发作用下完成社会资源的合理分配，降低基础设施建设成本耗费。对公益事业的基础设施建设项目，政府要充分调动各种资源，以便更快、更高效地获取足够的资金用来建设基础设施项目，提高国民经济的整体效益。对于具有垄断性的基础设施项目，向社会公开招标，严格按照招标程序，保证招标合理有序地进行。对于有竞争性基础设施项目，充分发挥市场机制的作用，吸引有实力的企业家参与进来。同时为了节约能源资源，保护环境，提高企业效率和效益，建立有政府、消费者、企业三者共同参加的关于能源和环保服务价格机制改革，并由政府指導定价。

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