省以下地方审计机关人财物统一管理改革的模式分析

孔凡民

当前，我国地方审计机关实行地方政府和上级审计机关双重领导的管理体制。由于地方审计机关人财物实行属地化管理，地方政府和部门的干预一定程度上影响了审计监督的独立性。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要探索省以下地方审计机关人财物统一管理。这对于完善国家审计监督制度，保障依法独立行使审计监督权具有重大意义。

笔者认为，当前我们的改革应借鉴工商、质监、国税、国土等实行过垂直管理的部门，同时学习借鉴其他兄弟部门体制改革的经验教训，针对目前的审计管理模式，设想“半脱离模式”和“全脱离模式”两种思路谨以探讨。“半脱离模式”即在现有的管理模式下进行调整，将地方审计机关的行政一把手分别纳入上级审计机关管理，其他人、财、物仍然保持现有的管理模式；“全脱离模式”即将省以下地方审计机关的人、财、物全部纳入省级审计机关统筹管理，地市级、县级审计机关分别作为省级、地市级审计机关的派出机构。

一、半脱离模式

1.人的管理

（1）省以下地方审计机关领导班子的管理

地市级审计机关正职由省委管理。具体由省委组织部会商省级审计机关党组后共同考察，征得省级审计机关党组同意后，提名给地市党委，再按照有关规定进行任免。

地市级审计机关其他领导班子成员和县级审计机关正职，均由省委委托所在地市党委管理。具体由地市党委组织部会商省级审计机关党组后共同考察，征得省级审计机关党组同意后，再按照有关规定进行任免。

县级审计机关其他领导班子成员，由省委委托所在地市党委管理。具体由所在地市党委组织部会商市级审计机关党组后共同考察，征得市级审计机关党组意见后，并提名给有关县级党委，再按照有关规定进行任免。

（2）省以下地方审计机关党组的管理

地市级审计机关党组由地市党委批准设立。党组副书记、党组成员以及其他相应的非领导职务干部，由省委委托市党委管理。具体由地市党委组织部会商省级审计机关党组后共同考察，征得省级审计机关党组同意后，按程序讨论决定任免。

县级审计机关党组由县级党委批准设立。党组副书记、党组成员以及其他相应的非领导职务干部，由省委委托所在地市党委管理。具体由所在地市党委组织部会商市级审计机关党组后共同考察，征求地市审计机关党组意见后，按程序讨论决定并提名给有关县党委任免。

地市级、县级审计机关的其他人员仍执行现有的管理模式。

（3）省以下地方审计机关机构编制管理

各地级市、县级审计机关仍属同级政府工作组成部门，列入同级政府机构限额管理，审计机关人员及领导职数由省级编办管理部门专项统一管理。

省以下地方审计机关招录新进人员由省统一招考，招录审计专业技术类公务员时，应加试审计工作必需的专业知识和技能，部分专业性强的职位试行聘任合同制。同时，根据工作需要，可以从其他部门调入人员时，应有较高的政治素质，原则上应具备经济、法律、工程和计算机等工作经历或相关专业技术资格的特殊人才。

2.财的管理

（1）省以下地方审计机关预算管理

地级市、县级审计机关及其所属财政供养单位作为同级财政的预算单位，其经费和资产由同级财政保障和配置，人员经费、日常经费根据属地标准执行，项目经费根据工作需要和财力可能相结合的原则以及审计工作特点予以充分保障。同时，各地级市、县级审计机关的经费预算管理情况报省级审计机关备案。

（2）省以下地方审计机关资产管理

全省级审计机关的经费和资产实行统一领导、分级管理。依据科学测算、充分保障、注重绩效的原则，各级政府保障同级审计机关开展工作必需的经费、资产和工作条件，确保不低于现有水平。各地级市、县级审计机关的资产管理情况报省级审计机关备案。其中涉及全局的重大审计项目、审计信息化建设等省级事权委托或授权地级市、县级开展的，其经费由省级财政统筹并通过转移支付予以保障；属于省级与地级市、县级共同事权的审计事项，建立分担机制予以保障；属于地级市、县级事权的审计事项，由同级财政全力保障。

3.物的管理

（1）审计项目计划由省级审计机关统一管理

各地级市、县级审计机关的年度审计项目计划，经当地政府审核并报省级审计机关批准后执行。年度审计项目计划需要调整的，原则上要按原程序报批。同时，每年年末，上级审计机关对下级审计机关的项目计划完成情况进行检查。

（2）省级审计机关统筹组织全省审计力量

根据全省经济社会发展实际需要，省级审计机关要建立不同层级之间的协作机制，统筹组织全省级审计机关力量，合理配置审计资源，统一组织开展涉及全局的重大项目审计。上级审计机关要加强对下级审计机关审计质量的监督检查，定期通报情况，督促下级审计机关严格依法审计、依法报告、依法公告，全面提高审计执法质量和工作水平。

（3）全力加强对下级审计机关的领导

各地级市、县级审计机关实行审计质量管理分级负责制，上级审计机关要加强对下级审计机关审计质量的指导和管理。另外，建立健全审计业务分级质量控制制度，明确审计项目各环节责任，加强质量全过程控制，确保审计质量控制目标的实现。最后，明確岗位职责权限，分层级落实质量控制责任，对发现的重大审计质量问题，要按照权责一致的原则，严格实行审计执法过错责任追究制度。各地级市、县级审计机关执法过错责任追究制度由省级审计机关制定。

（4）重大违纪违法问题线索和审计结果及时上报

各地级市、县级审计机关审计结果和发现的重大违纪违法问题线索，要及时向上级审计机关和本级党委、政府报告。各地级市、县级审计机关对本级预算执行情况和其他财政收支情况的审计工作报告，在听取本级政府行政首长意见并报经上级审计机关，经过审定后，按规定程序向本级人民代表大会常务委员会报告。同时，地方审计机关将审计整改报告上报上级审计机关，上级审计机关对下级审计机关的整改落实情况予以检查，督促其执行。

二、全脱离模式

1.人的管理

（1）省以下地方审计机关领导班子的管理

省级审计机关作为当地政府的组成部门；地级市审计机关全体人员整体纳入省级审计机关管理，作为省级审计机关派驻各地级市的分支派出机构；县级审计机关全体人员整体纳入地市级审计机关管理，作为省级审计机关派驻各地县级的分支派出机构，依法执行审计监督权。

地市级审计机关班子成员由省级审计机关党组管理，具体由省级审计机关党组会商省级党委共同考察，经讨论决定后，由省级审计机关党组按照有关规定进行任免，同时报省级党委备案。

县级审计机关班子成员由市级审计机关党组管理，具体由市级审计机关党组考察，经讨论决定后，由市级审计机关党组按照有关规定进行任免，同时分别报省级审计机关党组备案。

（2）省以下地方审计机关党组的管理

地市级审计机关党组由省级审计机关党组报请省级党委，经批准后设立分党组。党组副书记、党组成员以及其他相应的非领导职务干部，具体由省级审计机关党组会考察，经讨论决定后，由省级审计机关党组按照有关规定进行任免，同时报省级党委备案。

县级审计机关党组由地市级审计机关党组批准设立。党组副书记、党组成员以及其他相应的非领导职务干部，具体由地市级审计机关党组考察，经讨论决定后，由地市级审计机关党组按照有关规定进行任免，同时报省级审计机关党组备案。

（3）省以下地方审计机关机构编制管理

各地级市、县级审计机关分别作为派出机构，列入省级政府机构限额管理，审计机关人员及领导职数由省级审计机关会同省级编制管理部门专项统一管理。同时，省以下地方审计机关招录新进人员由省统一招考。

2.财的管理

（1）省以下地方审计机关预算管理

各地级市、县级审计机关及其所属财政供养单位作为省级财政的预算单位，其经费和资产由省级财政保障和配置，人员经费、公用经费根据属地标准执行，项目经费根据工作需要和财力可能相结合的原则以及审计工作特点予以保障，以充分保障审计机关工作需要。

（2）省以下地方审计机关资产管理

全省级审计机关的经费和资产实行统一领导、分级管理。省级政府保障各派出审计机关开展工作必需的经费、资产和工作条件，确保不低于现有水平。各地级市、县级审计机关的资产管理情况报省级审计机关备案。省级审计机关统一管理涉及全局的重大审计项目、审计信息化建设等事项，其经费由省级财政全力保障。

3.物的管理

（1）审计项目计划由省级审计机关统一管理

各地级市、县级审计机关的年度审计项目计划，通过征求当地政府意见后上报省级审计机关，最终以省级审计机关批准的计划执行。年度审计项目计划需要调整的，原则上要按原程序报批。同时，每年年末，上级审计机关对下级审计机关的项目计划完成情况进行检查。

（2）省级审计机关统筹组织全省审计力量

根据全省经济社会发展实际需要，省级审计机关统筹组织全省级审计机关力量，合理配置审计资源，统一组织开展涉及全局的重大项目审计。上级审计机关要督促下级审计机关严格依法审计，不定期开展审计质量的监督检查，定期通報情况，全面提高审计执法质量和工作水平。

（3）全力加强对下级审计机关的领导

各地级市、县级审计机关实行审计质量管理分级负责制，上级审计机关全面加强对下级审计机关审计质量管理。同时，明确岗位职责权限，分层级落实质量控制责任，审计执法过错责任追究制度由省级审计机关统一制定量化标准，对发现的重大审计质量问题，要按照权责一致的原则，严格实行审计执法过错责任追究制度。省级审计机关组成督导组，对区域内的各级审计机关的审计整改落实情况予以检查，确保整改落实到位。

（4）重大违纪违法问题线索和审计结果及时上报

各地级市、县级审计机关审计结果和发现的重大违纪违法问题线索，要及时向上级审计机关报告。各地级市、县级审计机关对地级、县级预算执行情况和其他财政收支情况的审计工作报告，直接上报上级审计机关，按规定程序由省级审计机关统一做出处理。

三、两种模式的利弊

上述两种模式各有优缺点，无法明确哪一种好与坏。半脱离模式下，优点是基层审计机关熟悉当地党委、政府的中心工作，能够做好守土工作；缺点为基层审计机关的领导班子和普通干部职工的编制和薪酬分属两个不同的层级，基层审计机关领导班子和普通干部职工的目标能否完全一致是个重点关注的问题，另外如何做好基层审计机关领导班子的领导也是个全新的课题。全脱离模式下，基层审计机关的人员、经费完全脱离当地党委、政府，其独立性明显增强，能够充分调动资源全面开展某一区域内的审计项目；缺点是省级审计机关人事管理和经费压力增大，拿我们河南省来讲，如何管理好近7000人的审计队伍，对省厅审计机关提出了不小的挑战。笔者建议，根据我省的经济状况，采取全脱离模式较为稳妥，基层审计机关人员经费可通过财政上解的方式予以解决，从人员、经费方面摆脱当地党委、政府的束缚，审计的独立性大大增强，只要充分做好基层审计机关领导班子的管理，就能做到全省审计系统“一盘棋”的良好格局。（作者单位：平顶山市新华区审计局）