农业科研院所内部控制存在的问题与解决之道

赵伟平 孟德慧 王光明

摘要：内部控制工作是现代农业科研院所科学管理机制的重要组成部分。文章结合国内行政事业内部控制研究现状和农业科研院所工作实际，对当前农业科研院所内部控制管理存在的问题加以分析，并从强化内部控制认识、风险管理、预算管理、资产管理以及信息化建设等方面提出解决之道。

关键词：农业科研院所；内部控制；风险管理

一、研究背景

（一）行政事业单位内部控制发展脉络。内部控制理论在上世纪八十年代末九十年代初引人我国，起初主要为理论研究，应用方面主要应用于经营性企业，由此导致有关事业单位内部控制的实践与理论研究均较晚。2008年由中国内部审计协会牵头发表了《公共财政视角下的政府内部审计研究》，该文对我国政府内部控制体系构建过程中面临的困难与解决方法进行了研究。在2010年财政部的工作报告上，将事业单位内部控制放在重要位置。2012年末，财政部发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》。该规范对行政事业单位内部控制体系进行了系统的说明，并于2014年实施。

（二）我国农业科研院所与一般事业单位的区别。我国目前设有1100多所不同级别的农业科研院所，每所农业科研院所均有各自的研究侧重点，承担着农业基础研究或地区特色农业研究的任务。我国目前正在大力推进科技体制改革，其中就包括农业科技体制改革。将传统的农业科研院所转化为现代科研院所，实现从人治到法治的转变是我国农业科技体制改革的重要目标之一。因此，农业科研院所内部控制体系的建立健全对农业科研体系的现代化显得尤为重要。相较于一般事业单位，农业科研院所有许多特殊之处，如：科研活动周期长、风险因素较多、失败可能性较大；科研成果大多具备公共物品属性；科研成果效益具有不可分割性。因此，农业科研院所内部控制体系也不应与一般科研院所完全相同。

二、当前我国农业科研院所内部控制存在的问题

（一）对单位内部控制认识不足。不论对于盈利性企业，还是一般事业单位，内部控制均具有全员性的特征，即内部控制需要主体内部的每个成员均参与进来，发挥主体内部每个成员的主观能动性。在这一过程中，单位负责人应起到积极的带头作用。由于农业科研院所的负责人大多出身于科研人员而非财务人员或审计人员，对内部控制的了解相对较少，往往无法全面认识到内部控制的重要性。由于认识不足，有些负责人甚至将内部控制视作一种人力物力的浪费，是一件影响效率的多余的工作，对内部控制工作的展开存在严重的抵触情绪。由此导致我国农业科研院所由于缺乏对单位负责人的有效监督，“一言堂”的现象还普遍存在，由于不落实三重一大事项集体决策机制，极容易发生决策的失误或舞弊。

（二）内部控制架构不合理。2015年内部控制评价工作开展以后，虽然一些农业科研院所已经设立了内部控制部门，但往往是由单位的财务部门牵头负责，人员也是由单位的财务人员兼任，执行力度并不强。同时，由财务部门负责内部控制事宜，还直接导致了单位内部缺乏独立的内部控制评价机构。在农业部的要求下，2016年我所已经建立内部控制制度，但大家没有充分意识到内部控制在日常工作中的作用，将内部控制视作仅仅是财务部门的事情。在实际工作中，大家还没有形成将制度深深嵌人日常科研工作的内部控制意识。

（三）内部控制制度不健全。虽然大多数部属农业科研院所均印发了自己单位的《内部控制制度》，但其中不少仅是通过对单位原先的财务会计制度或者廉洁自律制度的简单修订后重新命名，内容也往往仅仅涉及现金出纳的管理、报销制度的规范、资金收支的范围等，并未对农业科研院所内部的每个风险控制点明确职责。有的农业科研院所借鉴其他兄弟单位的内部控制制度制定了本单位的内部控制制度，但由于缺乏对细节的研读，导致制定的内部控制制度往往不完全适合于本单位。即使有的农业科研院所已经制定了内部控制制度，但往往由于未能充分意识到内部控制在日常工作中的作用而仅仅成为一种摆设。

（四）缺乏风险管理意识。由于农业科研院所的主要任务是进行农业科研研究，导致很多农业科研院所的管理缺乏风险管理的意识，在工作过程中很少对单位所面臨的风险进行风险评估。实际上，农业科研院所在运行过程中面临着科研项目管理风险、建设项目运营风险、科研成果保密风险、工资津贴奖金补贴等职工薪酬核算与发放风险等诸多风险。如果不对这些风险进行有效的防范、识别与控制，将会对农业科研院所造成不可估量的损失。

（五）预算管理管理亟待加强。预算管理是内部控制的重要内容，当前农业科研院所的预算编制一般还是由财务部门负责，而在预算编制过程中，由于财务部门往往与其他部门缺乏沟通与交流，经常导致预算编制不合理。同时由于财务部门在编制预算过程中采用增量滚动预算法（一般三年为一个滚动周期）而非零基预算法，只是在原来支出的基础上小修小改，导致不合理的费用支出一直得不到修正。由于财务预算的不合理，导致农业科研院所经常会出现一年省着花，年末突击花钱的现象。

（六）固定资产、无形资产管理存在漏洞。农业科研院所的科研项目组在进行科学研究过程中，需要使用到一些科研仪器，也需要参考一些国内外其他组织、学者的科研成果，这就涉及到了固定资产与无形资产的购置。由于固定资产、无形资产管理制度的不完善，当前我国很多农业科院院所对于固定资产与无形资产均存在“重购置、轻计划，轻管理”的现象。对于一项大型固定资产的采购，往往并未经过必要的专家讨论与负责人审批流程。在采购过程中，一些单位为节省人力，采购申请、询价、采购、运输、人库、保管也往往仅由一人负责，容易发生贪污舞弊。对于会计记录，经常存在记录不及时，折旧、摊销方法不准确的情况。

（七）信息沟通系统缺失，交流不畅。随着我国财政体制改革的推进，农业科研院所也需要进行决算公开、编制综合财务报告、重大事项信息公开。但目前我国大部分农业科研院所并未建立一套完善的信息与沟通机制，信息系统也不健全，缺乏先进的信息化沟通手段，造成信息沟通系统建设缺失。这就导致农业科研院所对内对外沟通的不畅，对内方面，由于不同部门间、上下级间沟通不畅，导致工作效率低下，很多信息得不到及时传达；对外方面，由于与兄弟单位、当地政府部门、学术机构的沟通不畅，造成最近的政府政策得不到实施，最新的科研成果无法获取。

三、农业科研院所内部控制问题的解决之道

（一）强化对内部控制的认识，创设良好的控制环境。当前我国已有很多事业单位建立了完善的内部控制制度，且已经进行了多年的实践，形成了一套较为完整的适合本单位的内部控制实施经验。农业科研院所可以对这些内部控制体系较为健全的单位进行借鉴，整合财务、内部审计、纪检监察等部门的力量，制定出一套较为健全的、适合于本单位的内部控制制度。在内部控制制度制定完毕后，应通过会议、培训等形式对单位内部的全体人员进行培训，使每个人都能充分认识到内部控制制度制定与执行的重要作用。还应特别重视对单位负责人及各负责人的培训，引导其带领本单位、本部门全体成员严格遵守内部控制制度，并对本单位、本部门全体成员内部控制质量进行监督与评价，从而使整个单位形成一种良好的内部控制环境。

（二）强化风险管理，合理构建风险评估机制。防范、识别与控制风险是农业科研院所建立与执行内部控制制度的重要原因之一。针对农业科研院所在运行过程中所涉及到的风险包括科研项目管理风险、建设项目运营风险、科研成果保密风险、工资津贴奖金补贴等职工薪酬核算與发放风险等，可以从以下几个步骤着手：首先是单位内部全员树立风险意识，明确本单位的内部控制目标，并设立专门的风险管理岗位；其次是构建一套完整的，适合于本单位的风险评估体系；最后是制定出风险评估体系中每样风险发生后的防范方法与应对策略。

（三）建立健全全面预算管理制度。自2016年起，我国农业科研院所已经实施了三年滚动预算管理制度，但普遍存在第一年的预算执行不严格，后两年的预算不科学，甚至后两年预算的意义不大的情况。农业科研院所为强化预算管理，应从以下几个方面进行改进：首先，在预算编制环节，应成立专门预算编制委员会，对预算编制工作进行专项负责；其次，在进行预算编制时，应采取零基预算的方式，才能彻底地摒除单位各部门不合理的开支；再次，应做好授权与审批体系的建设，对每个岗位职责的审批权限进行明确，完善管理审批决策，防止权力的滥用；最后，建议财政部将三年规划中的第一年预算的编制责任落实到预算基层单位，将三年规划中后两年规划的权限落实到业务口编制，这样就会使三年规划的预算更有现实意义。

（四）强化资产管理，提高资源使用效率。不论对于经营性企业，还是政府事业单位，资产的管理均是内部控制的重要任务，因此，农业科研院所必须加强对资产管理的认识，完善对货币收支的管理，提高资金使用的安全性；对于银行账款账户，应对每个以单位名义开设的银行账户进行核实，避免发生小金库现象，同时，对于银行存款中的大额账目的进出也应进行核查，严防发生贪污舞弊、资金流失。对于单位的报销制度，在非例外的情况下应严格使用公务卡结算。对于固定资产、无形资产等资本性支出的项目，应做好计划和预算，其采购、验收、使用、费用的归集均应做好会计记录，严防资产的流失。

（五）加强内部控制信息化建设。快速、便捷的信息沟通机制有利于提高组织内部的工作效率与管理的透明度。农业科研院所为推进内部控制的有效执行，必须强化组织内部的信息化建设。首先，应对单位内的信息系统进行整合，实现数据的集成与共享，提高各个部门沟通的效率；其次，应根据岗位职责的不同在信息系统中设置审批权限，注意不相容岗位相分离，实现以信息化手段对人为权利的刚性约束，减少人为因素对制度执行的干扰。同时，农业科研院所不仅应加强内部沟通的效率，还应重视外部沟通，不断创新信息对外公开方式，提高覆盖面，为内部控制机制的建立健全提供坚强的后盾。

参考文献：

[1]唐大鹏.公共部门内部控制的国际借鉴与制度创新[J].财政研究，2014，（05）：71-74.

[2]张俊芳，高建，张春红，陈荣.强化农业科研单位内控机制的新思考[J].农业科技管理，2014，33（02）：33-36.