环境公益诉讼的那些“新、难”题

赵春艳

环境公益诉讼的那些“新、难”题

赵春艳

北京市第四中级人民法院民事审判庭庭长马军提起他审理的第一起民事公益诉讼的时候，连连挠头。他对本社记者坦言：“我做了近20年的法官，审理了那么多新奇特的民事案子，当我们受理第一起诉讼时，我甚至又有睡不着觉的感觉。太多新问题，相当棘手！”

自2012年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》中首次确立了民事公益诉讼制度到2015年最高人民法院出台《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，公益诉讼制度在立法和司法解释层面基本上构建形成。然而在起诉、审理的过程中依旧有很多从未遇到过的问题，这让起诉者和审理者都措手不及。

特殊“全新”的程序

北京市第四中级人民法院已经审理了10起民事公益诉讼的案子，居全国法院之首。马军告诉记者，他参与了9件的审理。从2015年7月23日受理了第一件“废渣填湖污染案”到“毒跑道案”的解决，每个案子都有它独特的地方。

对于公益诉讼，马军认为，公益诉讼的“公”就在于它保护的甚至可能是不特定的主体，整个公共社会的权利。保护的对象绝对区分于“私益”。

区别与普通民事诉讼中起诉的主体，公益诉讼只能是一些公益社会组织或者是检察机关。马军说，这些主体在这里面没有私益权力的，只是法律赋予了这些社会组织发现了这些侵害公共利益的事情的时候他可以起诉，所以审理主体资格也是民事公益诉讼中需要关注的问题。

在“腾格里沙漠污染案”中，提出该公益诉讼的中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称绿发会）的组织资格的审理曾历三级法院，近一年时间。最后由最高人民法院最终裁定，绿发会有资格提起该案的公益诉讼。

绿发会的负责人马勇告诉记者，由于诉讼提出的是8个案子，提交主体审查材料耗时又费力，从民政局到法院，从北京到宁夏，复印了无数张证明。“仅主体资格的证明材料就有20斤！”马勇感叹道。

“公益诉讼与传统诉讼相比，保护的是人之外和人生存息息相关的环境，整体的一个保护。这也是非常直观的，最重大的公益诉讼的特点。”马军说，正是这些特点导致了审理的过程也相当特殊的“新”。

马军告诉记者，从整个诉讼起步一直到案件的审结，完全处在一个公开的状态下。这种公开相当“特殊”，马军说：“一立案就要先向全社会发30天的公告。通过纸媒、网络等公示，等有没有其他人站出来说这件事情。”他说，可能其他社会组织也要来，大家对这件事情都有一些线索和证据，就要拿出时间来等待其他 “原告”。

公告的目的不仅可以告知谁可以来，又有向全社会宣示引起公众注意的结果。另外，马军强调，案子立案后十天之内先发函，但也是不审理。

由于涉及环境是否污染的复杂性，某一地域管理的多重性，发函的目的也告知所有管理机关诉讼相关事项是否和管理机关有关。马军告诉记者，某个破坏生态的案子，北京市四中院向14个行政机关发出了告知书，推动这个案件的进程。

“有建委、绿化、城管、市容、市政、土地、规委，等等，到底它是一个什么样的权利？规划里头怎么考虑的？园林绿化中是否是湿地呀？你要不要保护？水利局说这个水到底是不是你们保护范围内的？包括土地国土，这个土地性质是谁的？包括城管，城管因为处罚过他们车往这儿拉土，这个土到底有没有问题。类似于这些情况我们就全面地去了解。”马军一口气说了很多。

“除了告知和推动以外，我们也希望行政部门能反馈意见。”马军告诉记者，通过“毒跑道”案件诉讼，推动了一个整体的治理，就是北京所有中小学学校，要对校园塑胶跑道的安全负责，停止再新建，新建的话得出台标准。

“相当于预防的关口提前。”马军明确告诉记者，以前案件审结完毕后再发司法建议，这里公益诉讼更注重保护，预防整个环境，发函的同时也把整个环保的原则在这里执行。

“公益诉讼还有个‘特殊’，就是有诉讼支持人。”马军说，支持诉讼，可以提供证据、协助调查、发表意见，等等。“目前审的案件，中国政法大学一家研究所支持诉讼，甚至出了鉴定费。还有另外的律师事务所提出了很多法律意见。”

“法院在审理过程中本身是被动的。但在审理公益诉讼时，法院就会变被动为主动，有所作为。”马军解释，公益诉讼让公众参与进来，共同来进行，我们接受各个方面的意见。另外法院认为如果原告不予维护公共利益，不足以消除损害、危险，包括对于环境的这种损害，法院可以要求原告增加变更诉讼请求。

鉴定过程复杂而漫长

2015年7月23日北京市第四中级人民法院受理了第一起民事公益诉讼。由于自当年的1月1日开始最高人民法院的有关公益诉讼司法解释的出台，公益组织经过了半年左右的准备后起诉到法院。

案件发生于2014年10月，在北京市昌平区都市芳园小区中，小区里有近200亩的湖泊湿地，后来开发商和物业公司用各种建筑垃圾填满了，周围正常生长的植物群落、生态遭到了破坏。

案件受理后，法院认为首先界定是否是公益，是否破坏植物群落，是否是湿地等各种标准的界定因素。法院只能委托鉴定机构来进行一系列的鉴定。

马军告诉记者，他曾经审理过复杂疑难的医疗、大型建筑等纠纷，鉴定资料有时候近一屋子的叠摞。“但都没有感觉比这个复杂。”马军说，污染认定的过程就是一个非常体系化的综合判断。

马军当时也到了鉴定现场。他告诉记者，当日法院开一辆车，车上下来3个法官，加上1个助理。鉴定机构来了一辆中客车，一车几十个鉴定人员。不仅包括鉴定的几个专家，还有一些是专门搞技术的。

马军向记者描述，这些技术人员要做几十个点打眼，下沉，之后要泥土取样、水文测量、动植被考察，看是否有重金属，各种金属都要进行检测。最后那个单子长长的一篇，各种金属含量的测定，以及哪些金属是不是超标了，这仅仅是鉴定当中最基础的鉴定。

“我往这儿倒一盆水容易，我要怎么把这个水里的东西跟地面渗漏下去的这一块治理好，这个污水给它治理好，可就太难了。”马军说，鉴定的第一步是要进行整个的测评，第二步治理的方案更难了，它是一个体系化的方案。

这起“废渣填湖案”从受理到目前已经近两年，鉴定的第一步结论还没有出来。马军告诉记者，他也了解过全国很多环境公益诉讼的案例，很多都停留搁置在鉴定的过程中。或者无人出具鉴定费，或者鉴定过程的复杂多变等多种因素导致公益诉讼的整个过程延长。

“落地难”的执行

环境公益诉讼纠纷审理不仅是确认损害，还要修复治理。要治理，这也是和传统诉讼的区别之一。马军告诉记者，这类诉讼最终需要有未来的解决机制，而这又是一个体系化的机制。

马军认为，目前国内的民事环境公益诉讼一些地方做出了判决，但判决后里面的给付到哪里去，如何使用，谁去使用，怎么监督，都是问题。他曾多次研究过相关案例的判决书，判决赔偿修复治理的款项判到法院指定的账户。也就是款项专款专用，还有是指定的账户两层含义。

判决后如何执行、如何管理让马军等法官很为难。“边审边发愁，睡不着觉，一想到这件事情就觉得很痛苦，因为你不知道你下一步该怎么办。”马军说，目前还没有相关的法律法规可遵照执行。

针对这种情况，目前北京市第四中级人民法院的做法也是多从调解解决先入手。马军告诉记者，调解有它的优势，被告直接就可以履行，就执行了。目前已经调解成功的和正在调解的几件案子都有这个特点。其中“毒跑道案件”绿发会起诉后涉案的幼儿园将其旗下所有塑胶跑道全部拆除。另外也有的正在调解过程当中，进行异地的修复或者其他工作都试着去做。

法院方面也提出了相应的司法建议，如加强公益诉讼案件费用保障与资金账户的建立，通过多种途径，建议在环境保护主管部门、公益组织等建立专项资金账户或公益诉讼基金。

马军说，通过多种途径，力争建立专项资金账户或公益诉讼基金，以确保赔偿金能够形成环境专项资金“蓄水池”和支持环境民事公益诉讼的“供水池”。同时，建议设立具有专业技术能力，能够专门执行生态环境系统工程修复的机构，对造成的环境损害予以全面修复，综合治理。

另外，马军认为，引入惩罚性赔偿能够适当地解决相关问题。他说，在环境民事公益诉讼中引入惩罚性赔偿不仅符合惩罚性赔偿成立的要件，还发挥预防遏制环境侵权的功能。司法实践中，一方面完全将公益诉讼赔偿与社会组织隔离，其能够使社会组织提起公益诉讼真正公益化；另一方面法院面临无法管理恢复原状的赔偿与惩罚性赔偿的费用的问题。

因此法院建议成立专项公益诉讼赔偿管理基金进行赔偿费用管理，并设立监管组织，将惩罚性赔偿与补偿性赔偿的款项统一管理、使用，建立完善公益赔偿功能与修复功能相结合的制度。