穷怕了？“小官巨贪”的荒唐逻辑

穷怕了？“小官巨贪”的荒唐逻辑

近年来，尽管中央大力治理小官贪腐问题，然而“小官巨贪”现象仍层出不穷。当前，小官贪腐分布极广，方式较以往更隐蔽、危害更大，呈现出新特征。要治理小官贪腐现象，前提是准确认识该现象的制度逻辑。

小官贪腐三大表现

小官“巨贪”和“大官大贪”的腐败机制不太一样，有其特殊性。由于一些地区基层干部贪腐现象极为普遍，人们便对此见怪不怪，乃至成了地方性的“共识”

当前，小官贪腐分布极为广泛，主要表现为以下几个方面：

一是公权私用，在国家政策执行过程中谋取私利。这是表现最为普遍，也是危害最大的一种小官贪腐行为。

首先，公权私用表现为选择性执法，利用执行国家政策的实权吃、拿、卡、要。比如，一些基层工作人员在税费征收、计划生育、治理违建、环境执法等政策执行领域，利用上下级之间信息不对称的客观现实，滥用一线执法的自由裁量权，对那些不给好处的个人和企业重罚，而对那些有利益输送的法人则睁一只眼闭一只眼。

其次，公权私用表现为变通政策，在执行国家政策过程中，形式上依法依规，实质上是以权谋私。很多具体政策的实施只有原则性要求，并没有细致的操作细则，这为一些基层干部变通政策创造了条件。比如，农村低保名额的分配，由于大部分地区还未实现应保尽保，而符合低保政策要求的农户比较多，使得人情保、关系保较为普遍。一些村庄直接将低保名额平均分配给每个村干部，然后由村干部具体决定由哪些农户享受低保。

二是官商勾结，攫取公共利益。当前，一些社区和村干部本来就属于乡村能人，“富人治村”已甚为普遍。地方党委政府本意是希望通过建设“双强双带”基层组织来服务老百姓，鼓励政治素质、发展能力较强的能力竞选基层干部，使他们能够带头致富、带领群众致富。

然而，现实中，一些小官过去是商人现因具备了基层干部身份，反而更容易攫取公共利益。比如，在新农村建设中承包工程，通过虚高建设成本而非法获利；通过注册虚假专业合作社套取国家扶持资金。

三是胡作非为，强人治村。在农业税费改革之前，一些地方贯彻执行国家政策较为困难，一些家族大、拳头硬的村庄精英当选村干部，通过暴力威胁的手段收税费、执行计划生育政策。这其中，少部分“强人”蜕化为敢于使狠、拉帮结派的恶霸势力。

税费改革后，虽然“强人治村”已无政策空间，但乡村中的恶霸势力却并未清除。一些恶霸利用村民自治，通过暴力威胁、贿选、拉帮结派等手段当选为村干部，并在村干部任上挥霍、侵占集体财产，侵害群众利益，甚至与党委政府相对抗。比如，在征地拆迁过程中，一些恶霸村干部黑白通吃，他们与开发商合作，强拆民房，损害群众利益。

小官贪腐三大新特征

总体上看，当前小官贪腐的方式相较以往更为隐蔽、危害也更大，呈现出新特征。

一是“小官巨贪”的趋势越来越明显。随着新农村建设和新型城镇化建设的持续推进，大量国家财政资金涌入农村，农村资源也不断资本化，使得农村资源密集度不断提高，一些看似不重要的职位也掌握了大量资源流量，小官也有了实权。

比如，城郊地区的拆迁办主任、村干部，虽然职位不高，权力不大，却是拆迁政策的直接操作者，而拆迁补偿款却涉及上亿甚至十几亿的资金。近年来，全国各地发生过多起拆迁办主任伪造拆迁材料骗取拆迁补偿款的案件，涉及资金少则几十万，多则几千万。

二是窝案越来越多。无论是非法套取国家资金，还是瓜分、贪腐集体经济，都非一个人所能为。因此，小官贪腐相当大比例是窝案。由于一些村官本来就是拉帮结派“组阁”竞选上台的，他们更容易集体作案。而涉及到套取国家资金，则需要经过多个程序，必然是窝案。近日，湖北襄阳查处了襄州区双丰收农机专业合作社理事长宋涛套取农机补贴的案件，涉及农经站站长、农业局和财政局相关工作人员。

三是贪腐行为更具隐蔽性。直接吃、拿、卡、要，直接侵占集体财产，直接侵害农民利益的现象已经极为少见，小官贪腐的技术含量越来越高。

充分运用合法的自由裁量权为自己谋利。绝大多数政策实施都赋予了基层干部自由裁量空间，这为一些基层干部的贪腐行为提供了便利。

充分运用上下级之间信息不对称的现实为己谋利。一般而言，上级部门不可能完全监控基层干部的行为，而普通群众又很难知道上级政策法规的具体内容，这就为一些基层干部的欺上瞒下行为提供了可能。

充分运用市场化的运作方式为己谋利。当前很多政策实施都要求进行市场化运作，尽管有公开招投标等程序要求，但这远不能控制亦官亦商的基层干部行为。一些基层干部本身就是商人，在承包当地工程上有天时、地利、人和的优势。一些基层干部即便不是商人，承包商为了更方便施工，更易拿到工程款，也常常主动邀请基层干部“入伙”。

小官贪腐的内在发生机制

当前的小官贪腐已经不再局限于蝇头小利，也不再明目张胆，而是充分利用了基层行政的复杂性、制度监管的漏洞、政策实施的固有缺陷来谋取巨额利益。应该说，小官贪腐有其内在的发生机制，其中一些机制是古已有之，难以解决的，还有一些机制则是新制度环境造成的。

首先是乡村利益共同体。在农村税费改革之前，我国基本上是汲取型政权，各级政府需要从农村、农民身上收取税费，因此，乡村干部既是基层公共事务的服务者，也是基层政权的“代理人”，国家、乡村干部和农民之间形成了相对稳定的利益共同体。

一方面，国家借乡村干部从地方汲取资源，乡村组织获取部分财政保障，部分乡村干部在基层政权的默许下“搭车收费”，乃至谋取私利。另一方面，农民希望乡村干部提供公共服务，也寄希望于通过乡村干部的渠道向国家表达诉求，而乡村干部则合法地从农民身上获取好处。

当前，虽然国家不再寄希望于通过乡村干部从农村汲取资源，但向农村输入资源同样需要乡村干部的配合，于是，小官不再从农民身上汲取资源，却从国家财政转移支付中谋取利益，这主要表现为通过发补助、奖金的名义将公款私分，或借待客、跑项目、购物资等事项，虚列开支、虚报冒领。

其次是灰色利益链。当前，国家财政转移支付主要分为两种形式：一是普惠性的财政转移支付，如种粮补贴、合作医疗、养老保险等等；二是专项转移支付，如新农村建设、水利工程、道路村村通、现代农业示范园、专业合作社补助等等。一般情况下，随着政策制度的不断完善，普惠性的财政转移支付很难为小官贪腐提供机会。但是，专项转移支付却很容易为小官贪占、截留、私分、挪用，乡村干部、不法商人之间甚至形成了灰色利益链条。

再次是监管制度不健全。农村资源密集度的提高，调动了群众参与自治的积极性，但是，也造成了部分地区村民自治的变异，群众难以对村干部进行监督。主要表现为：村民选举过程中贿选现象严重，花费百万甚至千万竞选村主任已不是新闻；黑恶势力操纵选举，“恶人治村”的现象在一些地区较为严重；村干部一言堂，剥夺群众参与权、知情权、监督权现象较为普遍。与此同时，既有的党纪、政纪、法律存在监管漏洞，小官贪腐处于失控状态。

治理小官贪腐是一项系统工程，应该着眼于基础。必须进一步打破乡村利益共同体的格局，缩小乡村两级之间的利益交换空间，其关键是重新定位社区、村干部的职能。需要完善财政转移支付方式，斩断基层灰色利益链，发挥群众自治组织在公共服务上的积极性。要建立村干部的常规监察制度，对其经济问题、职务行为进行审查，实行过程治理。

（《文化纵横》2017年0 5期）