特朗普为何频频“退群”

特朗普把他的“美国优先”思想，跟里根总统的“美国早晨”相提并论。他也跟里根一样在上任不久退出了UNESCO。但一两年内，里根意识到美国对国际机构的倚重，缓和了立场。

南方周末特约撰稿 曹芊

尽管因保护世界遗产而广为人知，但联合国教科文组织（UNESCO）的动向以及掌门人更迭并不受大众关注。2017年10月12日，在该组织总干事即将选出之际，美国宣布“退群”，立刻把UNESCO送上了全球媒体的头条。UNESCO网站当天关闭维护了几个小时。

美国国务院宣布的三条理由是：拖欠UNESCO的会费持续增长，该组织需要根本性变革，以及UNESCO一贯的反以色列偏见。

会费不值，不如退群省钱

美国拖欠UNESCO会费始于2011年。当年10月31日，该组织接收巴勒斯坦为正式会员。美国立刻冻结了当年尚未缴付的8000万美金会费，相当于UNESCO预算的22%。冻结会费并不是奥巴马政府的动议，而是受制于美国国会在1990年和1994年通过的两项法令——若联合国及其机构接受巴勒斯坦为正式会员，禁止美国政府支付任何会费。

2012年初，奥巴马政府悄悄将UNESCO的会费纳入了2013年政府预算，但国会未能通过。此后直到任期结束，奥马巴政府恢复UNESCO会费的努力都未成功。美国不得向接收巴勒斯坦为会员国的联合国及其机构支付会费的法令到目前依然有效。到2017年底，美国拖欠UNESCO的会费总额已经累积到5.6亿美金。因为欠费，2013年，该组织已经停止了美国的投票权。

美国国务院公布退出决定后，美国驻联合国大使黑莉于2017年10月12日发布了一份书面新闻稿，黑莉写道:“正如1984年里根总统退出UNESCO时我们所言，对敌视我们的价值观又嘲弄正义和常识的政策，美国纳税人不该再有缴费的责任。”特朗普政府退出UNESCO的动机跟里根政府的确有一脉相承之处。时任国务卿乔治·舒尔茨指责教科文组织的每一个议题都受政治干扰，而且预算扩张毫无节制。

美国人觉得钱付得不值的重要原因，在于UNESCO的投票机制，不像联合国安理会的五大常任理事国有否决权。UNESCO一国一票，与国家大小、实力和承担的会费无关。里根时期的美国驻联合国大使科克帕里克就抱怨过“不缴费的国家有投票权”。

UNESCO各项决议的投票机制是简单多数，任何会员没有否决权。因此，在UNESCO各项决议的投票中，美国只有1票，主宰不了结果。在2011年决定是否接受巴勒斯坦为会员国投票中，该组织当时有194个会员国，结果是54票弃权，107票赞成，包括美国、以色列在内一共14票反对。

2017年1月底，《纽约时报》报道，当时刚上任的特朗普政府草拟了一份名为《审计并削减美国在国际组织的资助》行政令，提出要建立一个审查资助多边组织款项的委员会，并设定了一些标准，联合国或是其它国际机构如果达不到其中任何一项，美国将会削减资助（最少40%），其中就也包括给予巴勒斯坦民族权力机构或巴解组织身份的组织。

这份行政令虽然至今没有正式颁布，特朗普政府削减国际组织会费的决断早已有之。

为以色列声援

在2017年10月12日的新闻稿中，驻联合大使黑莉还写道，“UNESCO的宗旨是好的。不幸的是，极端政治化已经造成了长期的窘境。”黑莉所说的极端政治化，具体到以色列问题，指的是UNESCO一直以来对以色列的态度。

该组织内的阿拉伯国家以及一些发展中国家，对巴勒斯坦报以同情，美国和以色列虽然极力游说反对，UNESCO近年来有关以色列和巴勒斯坦的决议和措辞，都比较倾向于巴勒斯坦。美国国会对该组织殊为反感。

美国国会议员（尤其是共和党人），长期以来亲以色列。目前国会议员犹太裔比例达到近6%。更重要的是，犹太人游说组织是美国最强大的游说团体之一，政治能量巨大。例如著名的美国以色列公共事务委员会（AIPAC），以游说美国国会为主要目的——为议员捐助竞选基金，每年邀请参众两院议员出访以色列，重点培养有政治前途的新人等。美国以色列公共事务委员会的年度政策大会，政要云集。被认为是除了参众两院联席会议以及总统国情咨文演说外，能汇集美国议员最多的会议。2016年，当时的总统候选人希拉里和特朗普，以及包括众议院议长保罗·瑞安在内的众多重量级的共和民主两党议员出席了其年会。2017年3月举行的年会，参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔、民主党少数党领袖查克·舒默、众议院议长保罗·瑞安、众议院民主党领袖南希·佩洛西等重量级大佬悉数与会。美国驻联合国大使黑莉也作为主旨演讲嘉宾之一到会。

《纽约时报》称美国以色列公共事务委员会是“美国中东政策形成的主要推手”。芝加哥大学教授米尔斯海默和哈佛大学教授沃特在《以色列游说和美国外交政策》一书中写道：“美国以色列公共事务委员会回报支持以色列的议员以强有力财务支持。敌视以色列的议员的竞争对手，会在竞选中得到美国以色列公共事务委员会的资助……美国以色列公共事务委员会绑架了美国国会。”

另外，众多犹太团体也在美国公众中培育亲以情结。一项调查显示，1967年到2012年间，美国民众对以色列持同情态度，平均占46％。而对阿拉伯世界抱以同情的，平均为12%。

近些年，UNESCO每一项跟以巴相关的决议出台，都会遭到美国议会不同程度的抨击。2016年10月，该组织通过名为“被占巴勒斯坦”的决议，其中在提到了位于耶路撒冷旧城的穆斯林称作阿克萨清真寺，犹太人称作圣殿山，只采用了阿克萨清真寺的名字。共和党议员克鲁兹和莱蒂恩联合39名议员致信谴责UNESCO的用词“试图抹杀犹太教和基督教对耶路撒冷深厚的渊源和历史纽带”。

2017年5月初，参众两院100名议员联名致信联合国秘书长古铁雷斯，谴责联合国及其机构的反以色列倾向，被直接点名的机构有联合国人权委员会，以及教科文组织，对教科文组织的批评是“不承认犹太人与耶路撒冷的渊源”。

两个月后，UNESCO宣布，位于约旦河西岸以色列占领区的希伯伦古城和易卜拉欣清真寺／先祖墓为巴勒斯坦濒危世界遗产。巴勒斯坦视之为外交胜利，以色列人则认为UNESCO承认古城以及先祖墓地归属巴勒斯坦，否定了犹太人与先祖墓的渊源。

数次在联合国捍卫以色列的美国大使黑莉，在教科文组织世界遗产委员会作出决定的几个小时后，就致信联合国秘书长古铁雷斯和UNESCO总干事博科瓦：“UNESCO对希伯伦的投票在数个层面上都是悲剧性的，是对历史的无视，破坏了中东和平所需的信任，更降低了已经备受争议的联合国机构的信誉。”黑莉表示，美国在重新审视与UNESCO的关系，暗示了退出的可能性。

到了2017年9月中旬，在联合国大会上，特朗普和马克龙会面，国务卿蒂勒森告知了马克龙美国将从UNESCO“退群”的决定。马克龙当时寻求美国支持犹太裔的法国前文化部长阿祖莱竞选UNESCO总干事。

收到消息的各方普遍以为美国会在新任总干事出炉后再宣布。但美国国务院突然在2017年10月12日（总干事投票进行到倒数第二轮时）宣布退群。本届总干事竞选有4个阿拉伯国家候选人，以色列的立场是只要不是阿拉伯国家人，谁当都行。有分析猜测，已经没有投票权的美国提前宣布退出，无形中影响了投票结果。2017年10月13日，犹太裔的法国前文化部长以2票的优势，战胜卡塔尔文化部长，出任UNESCO下一任总干事。

不情不愿的多边主义

美国前总统约翰逊说过：“总统这个位子，能令每一个坐上它的人比他本人要高大。但是不管怎么高大，都达不到这个位子要求的尺码。”特朗普的做法正相反，他是在把这个位子变小，来适应他。

做一言九鼎的老大不是没有代价。美国外交政策争论的核心，时常是国家利益还是全球价值优先。上任不到一年，特朗普越来越清晰地与奥巴马政府的政策决裂，从美国半个多世纪以来作为国际合作老大的角色上后撤。

从一个不受国会待见的国际组织退群，省了银子，还间接敲打了联合国其它机构——黑莉在2017年10月12日新闻稿中还表示，美国要以对待UNESCO的标准来审视联合国的其它机构。

跟退出TPP和巴黎气候协定相比，退出UNESCO是特朗普彰显美国优先思想、背离多边主义的行动中，招致国内外抨击最轻微的一步。特朗普本人甚至没有任何公开言论谈及UNESCO。从UNESCO“退群”的第二天，他再次公开表达从另一个重要多边协议后撤的意向——可能不会承认伊朗遵守核协定甚至退出伊朗核协定。

特朗普不认可多边机制，认为美国付出太多，却得到太少。因此，他直接从TPP，巴黎气候协定退群，重启北美贸易协议谈判，撤出与欧盟的跨大西洋贸易和投资伙伴谈判，敲打北约和联合国。

竞选期间，特朗普威胁要放弃对北约盟国的自动保护，只帮助对美国尽职的盟国。2017年5月，在布鲁塞尔的北约峰会上，特朗普抨击北约28个国家中23个国家的国防支出没有达到GDP的2%，而美国承担了北约70%的军费，对美国人不公平。在北约峰会期间，特朗普一反美国总统自1949年以来的传统，没有重申坚守北约第五条款，即盟友受到武力攻击时，美国将采取军事行动。可能是因为招致批评太多，也可能是意识到这个世界太不安全，北约还有价值，2017年7月第二次访问欧洲时，在会见普京的前一天，特朗普正式宣称美国“坚守第五条款——共同防卫”，但随后，他马上补充道，“欧洲自己需要做得更多。”

2017年4月，他抱怨，“我们美国只是联合国193个成员国中的一个，却负担22%的联合国常规预算和近30%的联合国维持和平费。这不公平。”2017年9月，在联合国大会发言时，特朗普敦促联合国进行更大程度的改革，更注重结果而不是官僚主义和程序至上。他还呼吁联合国在各成员国之间实行更加公平的费用分摊办法。

有意思的一个细节是，在呼吁联合国发挥作用、实施并强制执行对朝鲜的制裁后，特朗普说了一句“让我们对他们会怎么做拭目以待”。他把联合国称作“他们”，似乎美国不属于联合国，不是联合国的五大常任理事国。

特朗普把他的“美国优先”思想，跟里根的“美国早晨”相提并论。他也跟里根一样在上任不久退出了UNESCO。里根当年还拒绝接受国际《海洋法公约》，反对世界银行推进节能减排，也发誓要减少对国际组织的资助。里根甚至还签署法令，收回了美国应付联合国的20%会费，迫使联合国改革预算。但一两年内，里根意识到美国对国际机构的倚重，缓和了立场。

奉行实用主义的特朗普是会像里根一样改弦更张，还是继续做世界的老大？或许，他的任期会成为美国在全球地位变化的分水岭？