加强税收经济分析 提高土地使用效益

陈广春

摘要：本文阐述了开发区土地利用中存在的问题，并结合笔者自身实践有针对性地提出了相应提高土地利用效益的对策，对充分利用土地资源，发挥资产优势，促进开发区的发展具有一定的指导意义。

关键词：土地资源；利用；分析

当前世界经济复苏疲弱态势明显，国内经济下行压力增大，经济新常态具有趋势性变化。在开发区新一轮大发展中，各项经济指标取得大幅增长的同时，长期积累的结构性、要素性矛盾进一步凸显。税收流失、税源结构不合理、后续税源不足等抑制了收入的稳步增长。土地使用不合理、效益低下、税收贡献少，是困扰开发区的一件大事。因此，如何抓住机遇，合理调整产业布局，加强税收经济分析，提高土地使用效益，不断壮大税源经济，增强财政发展后劲，应引起高度重视，并认真加以研究与分析。

一、土地利用存在问题

（一）土地供应价格较低，部分项目质量不高

开发区建设初期，由于存在“放进篮里都是菜”的观念，无论项目大小，效益高低均大力招引。再加上地区间恶意竞争和外资考核，使部分引进的工业项目质量不高。为了吸引外资，开发区在地价、税收等方面给予地方性优惠政策。土地价格方面，出现1万元地价，甚至零地价。招商部门不惜代价进行招商引资，却没有考虑这些投资是否适合开发区自身的发展，最终导致大量国有土地资产流失。

多数招商部门仅重视前期工作的招引，但缺乏项目建设进度和投资强度的督促和推进，使得部分建设项目达不到和开发区签订的进区协议约定的投资强度，工业用地强度约274万元/亩，明显低于全省国家级开发区333万元/亩的平均水平。致使部分企业对社会经济发展贡献较小，经营期非常短，出现倒闭情况；部分企业建设进度缓慢，四五年时间没有建成投产运营，土地使用效率低；部分企业几乎没有效益和税收贡献，难以形成健康的产业链，从而抑制了工业结构的转型升级和技术水平的提高。

（二）土地开发成本较高，政府整体收益极低

土地开发成本主要包括征地费、拆迁补偿费和七通一平成本。根据市征地补偿标准和开发区实际情况，经测算，土地开发成本约26.58万元（不包括村庄征迁）。另外，为了保护耕地，2014年起实行耕地占补平衡指标，需要进入土地指标市场交易，该地区最低交易指标价格约18万元/亩。上述两项土地成本约44.58万元/亩，而目前工业用地出让价格为25.6万元/亩、11.2万元/亩两档，可以看出土地成本过高，没有土地出让收益。

为吸引外资和投资，各地出台了更多土地、税收等优惠招商政策，将企业招拍挂缴纳的土地出让金通过基础设施建设配套奖励或其他方式补贴给投资企业，降低企业实际用地价格。

（三）部分土地闲置低效，节约集约亟待提高

随着开发区快速发展，工业及各项建设用地需求增大，土地指标十分紧张，但从企业调查情况看，土地闲置低效情况普遍存在。部分企业厂房闲置出租，改变投资约定，有的甚至出现烂尾情况。目前，开发区用地计划、占补空间不足，整体耕地后备资源日趋紧张，行政调剂已无法满足全部需求。

当前，开发区已供建设用地约41平方公里，其中道路、公共设施等划拨用地约占20%，工业、房地产等用地约占60%，总体结构较为合理。但是为进一步规范开发区的城市管理规划，制定了《开发区城市规划设计管理规定》，旨在提升规划和设计品质，展现开发区特色，致力于开发区土地资源提档升级，却没有完全按照工业园区进行合理规划和设计，没有按照建设项目合理分类，没有完全按照工业标准厂房建设，使得开发区内工业项目分散，厂房设计与建设空间利用相对不足。同时，行政办公和生活服务设施等非生产性用地比例较大，节约集约利用水平较低。

二、改变土地供应现状，加强节约集约利用

（一）结合成本，确定合理供应地价

从征地到整理、实现 “三通一平”或“七通一平”、挂牌，政府需要投入大量资金成本，但供应地价非常低。地方政府看重的是引进企业投产后所产生的效益、税收贡献、就业岗位等。尽管开发区的快速发展及建设有力带动了地方经济发展，但是一味依赖优惠政策吸引投资显然是不可持续的。

企业投资需要考虑土地价格，但也需要对资源、原材料、劳动力、投资环境等进行衡量。开发区在初期阶段可以低地价吸引投资，但是随着逐步淘汰落后产能，驱逐过气产业，通过转型升级后更优的产业布局，产业核心功能的提升，产城融合度的提高，民生项目的合理布局，城市规划更好，土地利用的节约集约效果更佳，开发区的土地供应地价要大幅提高，以弥补过高的投入成本。因此，国家应提出整体指导地价，地方政府实行不同区域间土地供应指导价格，以提高国有土地资产收益。

（二）盘活存量，推进低效地再利用

按照属地管理原则，集中开展低效闲置工业用地专项调查，因地制宜制订工业企业低效用地、闲置土地盘活利用实施方案。按照“新账不再欠、老账逐年还”的原则，根据《闲置土地处置办法》等有关规定，充分运用协商回购、土地置换、增资技改、兼并重组、引导转让、转型升级、无偿收回等处置方式推进低效土地再利用，逐步盘活存量。

（三）科学规划，提高节约集约利用

一是合理确定工业用地供应方式。积极推行产业用地长期租赁、先租后让、租让结合、弹性出让等供应方式，规划、建设等部门根据土地租让合同、批复文件等为企业办理相关工程建设及开工手续。二是提高工业用地准入门槛。按照土地使用标准，强化开发强度、投资强度等指标的管控。推行“以地控税、以税节地”工作，新上项目建成投产三年后，亩均税收达到20万元以上。连续三年亩均税收低于15万元的，纳入低效用地清理范围。三是推进高标准厂房建设。按照“企业集中、产业集群、要素集聚、土地集约”的原则，建成布局合理、功能齐全、设施完善的高标准厂房。鼓励和引导战略性新兴中小微企业进入高标准厂房，提高工業用地节约集约水平。endprint

三、加强税收经济分析，提高土地使用效益

（一）健全机制，加强税收经济分析

1.深入开展产业调研分析

重点了解企业发展中遇到的资金瓶颈和税收问题，帮助企业用足用活用好税收政策，扶持企业健康平稳发展。引导企业按照项目规划、发展优势产业，扶持优势产业实施兼并重组、发展壮大。

2.建立重点项目服务机制

组建专门服务团队负责重点项目税源企业的跟踪服务和风险管控，健全专业化的税收管理服务机制，打造区内集团企业、总部企业、重点税源户企业经营发展的良好税收环境，充分发挥核心企业和总部企业带动和辐射作用。加强国、地税部门的协调配合，避免多头征管、重复检查，确保重点项目建设的顺利推进。

3.严格落实减税降费政策

在当前国内经济下行压力增大、“营改增”改革全面实施的前提下，加强财政、国地税、工商、国土、建设等部门协作，及时为辖区内企业发布减税降费政策，提供高效服务，最大限度地减轻实体经济运行负担，切实起到降低企业税负作用，为供给侧改革和企业更好地发展提供助力。

4.强化亩均税收贡献考核

认真贯彻落实国家和省市促进开发区改革和创新发展及节约集约用地精神，积极推行严格的耕地保护制度和土地节约集约利用，提高企业亩均税收贡献度。结合实际情况，按季度公布辖区内企业税收贡献及亩均税收贡献度排行，并据此对各招商部门和镇（街道）进行考核奖惩。

（二）寻求突破，提高土地使用效益

1.合理确定企业用地价格

根据“七通一平”土地开发成本，合理确定工业用地土地出让最低保护价格。开发区工业用地价格不得低于25.6万元/亩；商服用地价格不得低于80万元/亩。对推进产业转型升级起关键性作用的特别重大生产型项目，按照“一事一议”的原则，在设备补贴、产业基金扶持等方面给予政策支持，其他不得给予土地价格方面优惠政策。

2.明确工业项目供地标准

根据规划，参照土地使用标准，提高工业项目亩均投资强度，约定亩均实际投入不得低于300万元。对于固定资产投资规模小于1亿元人民币的工业项目不再单独供应土地，对于用地规模小于200亩的工业项目原则上不再单独供地。

3.实施土地综合整治工程

以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，统筹实施城乡建设用地增减挂钩项目、历史遗留工矿废弃地复垦项目、耕地占补平衡项目以及基本农田整理项目，对低效利用、不合理利用、未利用及生产建设活动和自然灾害毁损的土地进行整治，实施土地综合整治工程，最大力度保护耕地，推进节约集约用地。最大力度拓展用地空间，实现优化土地利用结构。

4.明确集约用地政企同责

被认定为闲置或低效利用土地的企业，按照国有建设用地使用权出让合同及开发区与企业签订的投资协议约定追究其违约责任和相关人员责任，在闲置或低效利用土地未处置完成前，企业不再享受开发区的各项优惠政策，不得在开发区范围内获取新的国有建设土地使用权。推进开发区产业转型，动能转换，土地节约集约利用，明确政企同责。

（作者单位：徐州经济技术开发区財政局）endprint