保险资金参与基础设施建设PPP项目的可行性研究

闫冰

摘要：PPP模式逐渐成为我国基础设施建设领域所推行的主要模式之一，但受多种因素影响，PPP项目资金期限存在严重错配，长期资金提供非常有限，未来很难满足大量PPP项目建设的需要。据此，初步探讨了保险资金参与基础设施建设PPP项目的可行性，简单分析了在当前法律法规和政策下，保险资金的参与路径及风险控制。

关键词：PPP；保险资金；路径；分析

中图分类号：F83文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.29.054

近年来，随着国家对PPP项目的大力支持，特别是从2014年下半年起，PPP项目在我国得到了飞速的发展，整个金融行业作为建设资金的供给主力军，也紧随其后迎来一个大的转折点，银行、信托、券商、基金、保险等金融机构纷纷转换思路，与各级政府和各行业的产业资本共同探索创新金融工具，加入投资建设PPP项目的热潮之中，分享这一场PPP的盛宴。本文就保险资金参与基础设施建设PPP项目的可行性及相关问题展开探讨。

1我国基础设施建设PPP项目及融资现状

自2014年4月23日国务院常务会议按照李克强总理在《政府工作报告》中的部署，首批推出80各示范项目面向社会公开招标以来，国务院、财政部及国家发改委等相关主管部门出台一系列政策文件，力求推进社会资本参与公共基础设施建设营运，促进政府与社会资本的合作，各地方政府也纷纷响应，公布各自的PPP项目清单，向社会资本抛出橄榄枝，促进了PPP模式在全国范围的推广和运用。

根据财政部政府和社会资本合作中心提供的数据统计，截至2017年6月末，全国PPP综合信息平台项目库入库项目共计13554个，累计投资额16.3万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域，已签约落地项目2021个，完成投资额3.3万亿，落地率34.2%。

PPP项目虽然经过了3年的摸索和成长，但在项目实际运作过程中仍然存在较多法律法规和政策层面的问题，特别是绝大多数基础设施建设PPP项目的运营周期偏长，多在10年到30年之间，项目融资体量大，但社会资本，特别是金融机构出于自身利益最大化的考虑，多愿意投资“短”、“平”、“快”的项目。从现阶段基础设施建设PPP项目的资金来源情况看，现有融资工具期限均难以匹配PPP项目超长期限的特征，金融机构以短期或3-5年的资金投入为主，通过到期滚动募集发行的方式补充投资，在很大程度上为项目后期的融资无缝补充和资金错配带来了较高风险。

2我国保险资金投资现状

随着国务院2006年颁布《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（老“国十条”）、2014年颁布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（新“国十条”），我国保险资金运用渠道逐渐拓宽，运用效率在一定程度上也得到了提高。

根据中国保监会的数据统计，截至2016年底，保险总资产达15.12万亿元，同比增长22.31%；资金运用余额达13.39万亿元，同比增长19.78%；银行存款、债权、股票和证券投资基金占资金运用余额的比重分别为18.55%、32.15%和13.28%，其他投资占比为36.02%；资金运用额11.18万亿元，平均投资收益率约为5.66%；保险机构累计发起设立债券、股权和项目资产支持计划659项，合计备案注册规模1.7万亿元。

综合来看，当前我国保险资金运用仍集中在银行存款、债权、股票和证券投资等低收益低风险的产品中，普遍存在投资期限较短、投资水平较低等问题，加之我国现阶段处于低利率的宏观环境下，市场环境复杂多变，保险资金配置难度较大，资金运用面临收益率下降的挑战。因此通过研究保险资金参与基础设施建设PPP项目，以拓宽资金运用渠道缓解保险资金配置恰逢其时。

3保险资金参与PPP项目的优势和劣势

3.1优势

保险资金通常具有资金安全、体量较大、期限偏长、成本较低的特点；基础设施建设PPP项目通常具有周期较长、投资安全性较高、收益相对其他投资项目稳定的特点，二者有较良好的供求匹配。保险资金投资基础设施建设PPP项目可以有效的分散保险机构资金运用在资本市场上的投资风险，为PPP项目提供合适的资金来源，而PPP项目在未来运营过程里可以为保险机构提供稳定的现金流。

3.2劣势

保险机构对于资金运用的安全性要求较高，追求固定收益，而PPP模式强调的是社会资本和政府资本收益共享、风险共担，因此在风险共担方面保险资金或缺乏主动性。

4保险资金参与PPP项目的政策支持

为进一步深化保险资金运用体制改革，充分发挥保险资金长期性和稳定性的优势，为国民经济建设提供资金支持，中国保险会从2016年至今，先后颁布、印发了《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》（保监会令2016年第2号）、《中国保险业发展“十三五”规划纲要》（保监发〔2016〕74号）、《中国保监会关于保险业服务“一带一路”建设的指导意见》（保监发〔2017〕38號）、《中国保监会关于保险业支持实体经济发展的指导意见》（保监发〔2017〕42号）等文件，放宽保险资金可投资基础设施的行业范围，支持保险资金投资符合条件的PPP项目。

5保险资金参与基础设施建设PPP项目的路径

5.1参与中国保险投资基金

为不断深化保险业改革，加强保险资金多元化配置，更有效服务实体经济建设，经国务院第96次常务会议批准，中国保监会设立了中国保险投资基金，基金预计总募集规模为3000亿元，主要面向保险机构募集资金，并按市场需求分期募集，按项目进度逐步投入。截至2016年末，中国保险投资基金累计募集资金总规模超1500亿元，为“一带一路”、京津冀协同发展、重大基础设施建设等国家战略项目提供资金支持。endprint

5.2与地方政府方合作

近些年来，为拓宽基础设施建设PPP项目融资渠道，优化各方投资风险，吸引优质社会资本参与公共服务、生态环保、基础设施、区域开发等领域的投资建设，我国各级政府开始探索并广泛使用引导基金作为投融资工具。引导基金通常由政府财政部门发起，委托政府出资平台与社会资本共同出资设立母基金，由母基金按需投资各基础设施建设PPP项目；或母基金下设子基金，由子基金按需投资各基础设施建设PPP项目。保险机构可在其中作为优先级出资人，通过认购母基金或子基优先有限份额，参与投资基础设施建设PPP项目。

5.3与产业资本方合作

保险机构可与产业资本方合作发起设立产业基金，由产业资本方与产业基金组成联合体，共同参与基础设施建设PPP项目的招投标，中标后产业基金以权益的方式投资于中标项目，其中保险资金以股权投资计划进入产业基金作为优先级有限合伙人，产业资本方则作为产业基金的劣后级有限合伙人或普通合伙人。

6保险资金参与PPP项目的风险控制

虽然理论上看，保险资金的特点使其与PPP项目具有天然的匹配性，但鉴于PPP项目复杂程度相对较高，保险资金介入PPP项目仍然处于探索阶段，应以适当的方式参与。

6.1关注政府信用及财政能力

除了使用者付费的经营性PPP项目外，政府付费的非经营性PPP项目和政府补贴加使用者付费的准经营性项目都需要地方政府的财政投入，因此地方政府的履约能力和经济实力成为影响PPP项目能否成功运作的重要因素。保險公司在选择合作地方政府时应当重点关注其信用历史、财政承受能力、GDP数据及增长率、一般公共预算收支，同时应要求地方政府将合作项目的财政支出列入当年财政预算和中长期财政规划，并由地方人大出具相关决议。

6.2关注产业资本方信用及实力

由于保险资金追求的是安全收益，而PPP项目投资相较于国债、公司债、协议存款等具有一定的风险，因此保险资金要想实现风险转移，就要选择合适的产业资本方作为合作伙伴，产业资本方的规模、资质、业绩、市场、实力、信用评级、与地方政府的合作关系等方面成为保险公司必须要重点衡量的指标。

6.3关注项目本身的合规及经济评价

PPP项目在运作过程中受到政府预算法、招投标法、采购法和相关条例，以及各部委、各地方政府下发的各类规范文件、法规规章和政策文件的约束，因此保险资金在准备参与基础设施建设PPP项目之前，应对各类规范性文件研究透彻，选择程序上没有瑕疵的基础设施建设PPP项目，选择已列入财政部全国PPP综合信息平台项目库的项目，避免因为项目合规性引发争议，影响项目的落地和推进。此外，保险资金在参与项目投资前，要与产业资本方共同提前介入项目前期的磋商和谈判，充分开展项目可研，建立完善的财务分析模型，测算各项经济指标并判断是否满足投资保障和需求。

6.4关注项目所在行业

根据财政部政府和社会资本合作中心提供的数据统计，目前PPP入库项目和落地项目行业集中度较高。截至2017年6月末，入库项目中，市政工程、交通运输和旅游项目数居前三位，合计占入库项目总数的54.1%；交通运输、市政工程和城镇综合开发项目总投资合计占入库项目总投资的68.0%；市政工程、交通运输、生态建设落地项目数合计占落地项目总数的64.3%；市政工程、交通运输、城镇综合开发落地项目总投资合计占落地项目总投资的77.2%。因此，保险资金原则上应从上述行业中择优选择拟参与的基础设施建设PPP项目。

参考文献

[1]刘禹墨，倪书阳. 浅谈我国保险资金运用现状及对策研究[J].时代金融，2017，（03下）：219.

[2]周海珍. 保险资金参与PPP项目的风险及控制[J].中国保险，2017，（2）：1921.

[3]范一飞等. 中国金融稳定报告[J].中国金融出版社，2017.endprint