经济新常态下失业保险功能再定位

尹富玉

（河北大学 经济学院，河北 保定071000）

经济新常态下失业保险功能再定位

尹富玉

（河北大学 经济学院，河北 保定071000）

经济新常态下，我国劳动力市场发生了新的变化。在中央大力推进城镇化和加快经济结构调整的背景下，经济增速放缓，大量失地农业人口转为城镇待就业人口。根据国家统计局公布的数据，我国的经济增速和适龄劳动人口增速双双放缓，但劳动力市场竞争依旧激烈，就业形势依旧严峻。一方面是失业保险参保人数和基金结余逐年增长，另一方面是领取失业金人数下降和就业形势严峻。完善失业保险制度，对失业保险制度的保障功能重新定位，对于经济社会的稳定和发展起着重要的作用。

经济新常态；失业保险制度；功能定位

经济新常态下，伴随着城镇化进程的加快和农村剩余劳动力大量转移，再加上经济结构转型和经济增速放缓，都加剧了就业形势的严峻性。如何保障失业人员的权益，促进失业人员再就业，这都对失业保险制度提出了新的要求。自2011年以来，失业保险制度每年救助的失业人员在300万以上[1]，对失业人员的生活起到了重要保障作用①参见姜颖《试论新形势下失业保险制度存在的问题与建议》，载《劳动保障世界》，2014，第二期：129-130.。近几年的资料显示，我国失业保险的参保人数逐年上升，而且从社会上筹集的资金数量也逐年上涨。相对于每年的失业保险支出，失业保险基金结余逐年上涨。2014年全国失业保险基金收入1 380亿元同比增7.1%②数据来源：人民网http://politics.people.com.cn/n/2015/0630/c1001-27230402.html.，截至2015年底，失业保险累计结存为5 083亿元，同比增长14%③数据来源：国家统计局网站.。在新的经济形势下，进行失业保险制度功能的准确定位，对经济的发展和社会的稳定至关重要。

一、经济新常态下就业发展趋势

（一）经济新常态下就业整体态势

金融危机后全球经济复苏乏力，而我国经济又处于增长速度换挡期、前期刺激政策消化期和结构调整阵痛期的“三期叠加”，经济进入新常态，经济增速从高速向中高速转变。2015年上半年全国GDP增速为7%④数据来源：国家统计局网站.，与2014年相比呈下滑态势。由于经济增速下降，新增就业岗位比例也随之减少。而且由于经济结构的调整，不少高能耗和低附加值的企业相继破产和重组，导致结构性失业增加。经济新常态下，经济增长方式转换为创新驱动发展，经济增长向依靠制度变革、结构优化和要素升级转变，这进一步加剧了劳动力市场的竞争。根据国家统计局公布的数据，我国的经济增速和适龄劳动人口增速双双放缓，这是我国在经济新常态下整体的经济就业态势。

（二）经济新常态下就业存在的新特点

在经济新常态下，就业形势呈现出新的特点。对就业存在的新特点的准确把握，有利于个人和政府及时调整相应的就业策略和就业政策。

一是新增岗位存在着不确定性。当经济增长速度降为中高速，同时通过关停并转、破产重组等举措化解过剩产能也会对现有岗位造成冲击，我国每年新增就业岗位数能否保持对应速度的增长，也就存在不确定性，这些都决定了未来就业形势的复杂。

二是结构性失业增加。经济新常态下，我国经济结构进行优化，一些产能过剩、附加值过低的行业和项目将被淘汰，部分企业面临破产和重组，相当一批劳动者将被迫离开企业，推向市场。经济结构的调整会产生挤出效应，迫使一部分劳动力选择先失业再就业[2]。

三是技术性失业将贯穿新常态全过程。新常态下，科学技术应用到经济发展的各个领域，这就导致对一般劳动力的需求降低，而对技术人才的需求增加。由于现阶段对一般劳动力的需求比重较大，这样就会使失业人数增加①参见赵旭东《简析经济新成常态下就业工作的新特点》，载中国劳动保障新闻网，2014（12）.。

二、失业保险制度面临的困境

失业保险制度在我国建立至今，在保障社会失业人员基本生活和促进其再就业等方面发挥了一定作用。但随着经济体制的调整完善和经济结构的转型加快，失业保险制度已不能完全满足现实需要，在一些方面显示出不足，迫切需要进行完善[3]。

（一）待遇标准偏低，配套措施不完善

目前，我国在失业保险方面的相关配套措施还不完善，对预警和监测缺乏相应的机制。现行的失业保险制度对失业人员只能提供有限的保障。目前在失业金的领取标准上偏低，全国月平均失业金2012年为707.2元，2013年为767.3元，2014年为852元。2013年数据仅为当年全国城镇居民月人均可支配收入的34.2%和全国城镇非私营单位就业人员月平均工资的17.9%[4]，2014年的数据为全国城镇居民月人均可支配收入35.4%。②参见中国工会新闻网http://acftu.people.com.cn/n/2015/0303/c67502-26624129.html.而且各省市在失业保险的给付水平上存在差异。在东部经济较发达的省市，因为失业保险金相对充足，因而失业金发放水平较高且程度上相对比较公平；而在一些经济不发达的省市，失业金征缴往往不到位，在保险金的待遇水平上差距较大。因此，许多参保人员失业后即使领取相应的失业金也面临着贫困风险。

（二）失业率的统计方法比较单一，缺乏真实性

当前，我国失业率的数据来源是城镇登记失业率而不是更大范围的调查失业率。登记失业率统计的是到政府指定的机构进行失业登记、享受失业保险待遇并有求职意愿的失业者数量，即只有对城镇人口失业率的统计。而灵活就业人员、进城务工的农民工、农村地区以及一些未就业的大学生被排除在外，所以失业率统计存在着不完全的问题[5]。从国家统计局网站了解到，2008～2014年城镇登记失业率保持在4.1%～4.3%，如图1所示，而根据国内有关机构和世界银行专家估计，2014年我国城市调查失业率大约在5.1%③参见http://www.chinanews.com/gn/2015/01-20/6985648.shtml.。而且，统计方法较为单一，只有年度和季度失业率公布，不能及时有效真实地反映劳动力就业失业情况，不利于决策者对不断变化的实际情况做出科学有效的管理和决策[6]。

图1 2008-2014年城镇登记失业情况

（三）失业保险的统筹层次低

随着我国经济结构的调整和城镇化步伐的加快，就业人口日趋庞大，劳动力竞争变得更加激烈，失业压力日益加大，经济社会的发展对现行失业保险制度提出了更高的要求。现行统筹层次是以市级为单位的，在失业基金的统筹和使用上存在较大差异，而且统筹层次较低导致基金的承受能力相对较弱，无法有效应对经济显著下滑和大范围失业风险，增加基金筹集的难度，倘若地方财政无法对其予以补充，将会影响失业人员的基本生活保障。基金统筹的低层次和管理的分散，会引发许多问题。一是失业基金结余的地域差异较大，有的统筹地区失业基金结余较多，而有的统筹地区失业基金只有有限的支付能力，甚至有的地区入不敷出；二是不利于资源的有效聚集，无法对失业风险形成有效的抵御，特别是对全球性的金融危机或者突发重大灾害等风险的抵御。因此，应考虑大力提高失业保险的统筹层次[7]。

三、经济新常态下失业保险功能再定位

转型期产业结构调整、就业形势多样化更加剧了就业形势的严峻性，就业问题解决得好坏直接关系到人民的切身利益、全面建成小康社会目标的实现及社会的稳定和国家的长治久安[8]。为强化失业保险制度的作用，需要在经济新常态下对失业保险制度的功能再定位。

（一）保持失业人员基本生活保障的原则不动摇

失业保险制度在设计之初，其基本目的是为了保障失业人员及其所赡养的亲属在其失业期间的基本生活需求，根据失业人员以前的工资收入水平和缴费年限，按失业保险金领取标准发放。失业保险金待遇不宜过高或过低，过高则很容易导致福利病，就业与失业所得到的收入相差不大，人们可能更愿意选择闲暇而放弃工作，还可能导致失业保险基金收不抵支，加重财政负担。失业保险金待遇过低则起不到保障失业者基本生活的作用，无法对经济社会波动起到维稳作用，失业保险制度就形同虚设了。

经济新常态下，物价水平持续走高，因此还需要相应地提高失业保险的领取标准，完善配套措施。目前全国在失业保险领取标准上并没有一个统一的标准，而是由各级省市政府根据自身的实际情况制定具体的标准。在失业保险金的领取标准上，应根据当地生活水平的高低建立失业保险金的关联机制，按照“明确责任、改善民生；短期波动、发放补贴；持续上涨、调整标准”①参见《中国经济周刊》，2011.03.07.的要求，适时建立和启动联动机制，提高失业保险金的发放标准，使失业人员的基本生活水平得到切实保障[9]。但应该注意的是：失业金支付水平应与当地的生活成本和经济发展相联系，否则就会出现西方发达国家出现过的“失业陷阱”②参见郑功成《社会保障学》，350页.；加大再就业的激励力度，就业补贴的多少与就业快慢相联系，形成良性再就业的激励机制。

（二）坚持预防失业和促进就业的基本功能不动摇

作为失业保险制度的一项基本功能，必须坚持预防失业和促进就业不动摇。造成大规模失业的直接原因是企业的裁员，因此，可以借鉴国际上的相关做法，对一些经营困难的企业给予失业保险基金补给，例如，日本对转产、重组企业提供一次性就业稳定特别补贴③参见http://www.zhrsj.gov.cn/xinxi/zhdt/201412/t20141 216_7028323.html.。从而达到稳定就业、防止失业的目的。为使失业保险制度能有效发挥预防失业的作用，需加大失业保险基金对困难企业的扶持力度。此外，应提高失业保险基金的使用效率，扩大促进再就业的基金投入比例，通过职业指导、职业培训等手段，促进失业人员再就业，这样，失业保险将进一步发挥其促进再就业的功能。

从基金使用角度来说，需要严格界定失业保险基金的使用范围，对失业保险基金实施精细化管理，实现专款专用。比如浙江省在关于扩大失业保险基金支出范围试点的通知中，明确规定试点条件为当期支出不需要同级财政补助，失业保险基金滚存结余较多，失业保险业务经办规范、基金管理使用符合相关规定。主要用于预防失业、促进就业的以下项目：职业培训补贴；职业介绍补贴；职业技能鉴定补贴；社会保险补贴；岗位补贴；小额担保贷款补贴；小额贷款担保基金等④参见《浙江省财政厅关于扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》.。此外，根据人力资源和社会保障部发布的《关于进一步做好失业保险支持企业稳定岗位工作有关问题的通知》，对符合条件的所有企业发放稳岗补贴，资金来源于失业保险基金，具体标准由各省市人力资源和社会保障部门和财政部门研究确定。

（三）发展以就业为导向的失业保险制度

在我国的失业保险制度中，应进一步推动失业保障和促进就业的结合，建立与促进就业的联动机制，在失业保险金的收缴、发放待遇、享受条件等各个环节体现就业导向，比如可以向低失业率的企业征缴低比率的失业保险费，向高失业率的企业征缴高比率的失业保险费，实行差别费率制。发展就业导向型失业保险制度有利于确保社会稳定与和谐，有利于减少失业、缓解严重的就业压力，使失业保险制度发挥社会稳定器的作用，促进社会和经济的健康发展，为建设中国特色的社会主义社会做出贡献。

在基金使用方面也要以就业为导向，要保证就业导向的作用得到有效发挥。因此需要精简行政审批程序，增加培训项目和次数。目前的失业金领取首要条件是要缴纳失业保险金一年以上，而且领取失业保险金的手续比较繁琐，对于短暂的失业者来说，领取失业保险金的意愿不强。以上种种原因，导致了失业保险基金的盈余过多（参考图2）。因此，在中央大力倡导减少行政审批程序的背景下，政府需要制定精简的审核程序，明确失业保险金的给付条件，同时提高失业金的领取标准。加大对企事业单位的监督检查，对那些不履行告知义务的企事业单位进行行政处罚和通告批评。合理利用失业保险基金，加大对就业困难人员就业能力的培训力度，增加培训项目和次数，让失业人员拥有更多求职技能和就业能力。可以增加就业津贴，用来直接协助准备就业者或用于失业者寻找工作的经费，减轻失业者的经济压力，促进失业者再就业。

图2 近五年失业人数、失业保险金领取及基金结余情况

（四）建立多层次预警功能的失业保险制度

《失业保险条例》缺乏失业保险制度对失业预警这一功能的明确说明，而且失业保险制度并没有失业预警这一环节，当出现大规模失业时，政府只能被动地应对。同时，由于现阶段基金统筹层次较低，不能充分发挥其应有的作用，因此，发展多层次失业预警机制的失业保险制度至关重要。

失业预警机制要求政府对可能出现的大规模失业情况进行及时预警监测，并采取行之有效的预防、调节和控制等措施，从而防范大规模失业风险。发展多层次失业预警机制需要建立省、市、县区、乡镇四级失业预警机制①参见 http：//www.zjrxz.com/news/20140904/122838.shtml.，切实防范因突发事件和经济结构调整等原因造成大规模失业的情况。目前，全国已有多地开展建立失业预警机制的试点，比如兰州市，浙江省的杭州市、湖州市，贵阳市。当出现失业预警时，各级人民政府需认真制定失业应急预案，人社部门要积极配合，协调有关部门做好失业预警工作，坚持做到早发现早处理，不断完善失业的动态监测。建立覆盖从业者、失业者和企业的失业预警数据库，为失业预警机制提供研究判断就业、失业形势的数据支持。

建立多层次的具备预警功能的失业保险制度，有利于政府进一步掌控失业情况，进而可以有效地制定财政税收政策，及时调整产业政策，促使企业规范规模性裁员和破产计划等超常规举措，来防止出现大规模失业。通过鼓励发展第三产业、中小规模企业来创造就业机会，吸纳失业人员。

［1］姜颖.试论新形势下失业保险制度存在的问题与建议［J］.劳动保障世界，2014（5）：129-130.

［2］蔺思涛.经济新常态下我国就业形势的变化与政策创新［J］.中州学刊，2015（2）：82-85.

［3］杨文杰，宋凤轩，李林，等.社会保障概论［M］.北京：人民邮电出版社，2014：80-91.

［4］郑莉.我国失业保险制度面临四大待解难题［N］.工人日报，2015-03-03（6）.

［5］马鹏娟.构建我国就业导向型失业保险制度的研究［D］.郑州：郑州大学，2010.

［6］魏群.我国失业保险的现状分析与对策研究［J］.经营管理者，2015（9Z）.

［7］钱赟.我国失业保险制度存在问题及完善建议［J］.管理观察，2015（7）：43-44.

［8］孙树菡，朱丽敏.社会保险学［M］.北京：中国人民大学出版社，2012：158-183.

［9］廖克勤.我国失业保险制度的现实困境与破解［J］.经营管理者，2015（30）：8-9.

［10］马永堂.国外失业保险制度改革及对我国完善失业保险制度的启示［J］.中国劳动，2015（7）：36-39.

Reposition of Unemployment Insurance Function under the New Economic Norm

YIN Fu-yu

(School of Economics,Hebei University,Hebei Baoding 071000,China)

Under the new economic norm,new changes have taken place in the labor market of our country,under the background of the urbanization vigorously promoted by the central government and the adjustment accelerated by the economic structure,the economic growth declines,a large number of landless agricultural people are changed into unemployed urban population.According to the data released by the National Bureau of statistics,China's economic growth and the growth of the working age population both slowed down,however,the labor market competition is still fierce;the employment situation is still grim.On the one hand,the number of unemployment insurance and the fund balances get increased year by year,on the other hand,the number of living on the dole is decreased and the employment situation are grim.It is important for the stability and development of the economy and society to improve the unemployment insurance system and relocate the security function of the unemployment insurance system.

economic new norm;unemployment insurance system;function orientation

F840.615

A

1673-2022（2017）03-0057-05

2017－05－26

尹富玉（1993-），男，江苏盐城人，硕士研究生，研究方向为劳动就业。