完善城市水环境综合治理PPP模式的研究

孟庆军，陈 晶，房爱军

(1.河海大学商学院，江苏 南京 211100；2.中国农业银行盐城分行，江苏 盐城 224000)

完善城市水环境综合治理PPP模式的研究

孟庆军1，陈 晶1，房爱军2

(1.河海大学商学院，江苏 南京 211100；2.中国农业银行盐城分行，江苏 盐城 224000)

针对以政府为主导的传统水污染治理方法治理力度不够等问题，以江西省抚河流域生态保护及综合治理为例，分析城市水环境综合治理中运用PPP模式产生的效益及遇到的阻力。研究结果表明，必须从国家法律层面促进PPP模式的发展；各级财政部门要引导PPP模式的进行；金融行业、民营企业等必须加强合作，积极参与PPP模式，发挥各自的优势，建立利益共享、风险共担、全程合作的关系。

PPP模式；城市水环境；综合治理；生态文明

1978年改革开放以来，随着城市化进程的加快，生态环境污染问题日益突出[1]。长期高投入、高损耗造成高污染的传统经济发展模式，导致许多城市环境污染严重，北京、上海、广州等城市尤为明显。研究表明，中国的环境污染成本约占实际GDP的8%～10%，而且经济发达地区明显高于经济落后地区。环境库兹涅茨曲线(EKC)认为，随着经济不断发展，环境先不断恶化，到达顶点后再逐渐改善[2]。随着社会的发展、人类思想的进步，越来越多的国家、国际组织和学术界专家认识到环境污染问题的严重性。2006年联合国成立了囯际生态安全合作组织；中国共产党第十七次全国代表大会提出了“资源节约型、环境友好型”社会建设等战略思想[3]；习近平提出关于生态文明建设思想，继承并发展了马克思恩格斯人和自然和谐的思想[4]。

目前，城市水环境综合治理现状并不尽如人意，传统的水污染治理方法主要是依靠政府力量，并没有调动民营资本参与，由此造成政府财政负担加大，资金成为高效治理水环境污染的突出阻力。为了解决城市水环境污染治理难题，我国政府积极探索并寻求国内外先进治理模式。英国是最早提出PPP模式并建立相关法律法规的国家，随后几乎各国的PPP模式发展都会借鉴英国的经验[5]。Yang等[6]分析了当前城市污水处理项目和公私伙伴关系之间的关系模型，并证明了公私伙伴关系模型适用于城市污水处理项目，从而提高了社会资本，促进了各种管理方法创新和优化。国内许多专家对PPP模式进行了研究，包括运用PPP 模式吸引社会资本投入水利工程[7]、在重大节水供水工程中运用PPP 模式[8]等。鉴于PPP模式在项目建设中有突出优势，我国政府在众多工程项目中推广运用PPP模式。但是目前很多研究都侧重于大型项目，而对于中小型项目(如城市水环境综合治理项目)的研究则很少涉及。因此，笔者从中小型项目出发，希望能够在城市水环境治理项目中合理运用PPP模式，提出一些建议，力求解决过去对城市水环境治理力量不够等问题。

1 PPP模式简述

1.1 PPP模式的内涵

PPP模式[9]是一种以政府为主导、民营资本参与，两者合作提高效率降低风险，最终达到政府和民营资本双赢，提高基础设施建设服务质量的新型的融资模式。PPP模式定义有狭义和广义之分，广义PPP模式指政府和民营企业为提供公共基础设施产品或者服务而建立的相互合作关系，这种公私合作形式包括BOT、BOO、PFI，也包括外包类、特许经营类、私有化类的PPP项目。狭义PPP模式指政府和民营企业一起组成特殊目的机构，以机构为单位引入社会资本，全过程合作，共同设计、开发和承担风险，在期满后移交政府的公共服务开发运营方式。与BOT相比，狭义PPP中双方的合作时间更长、信息更加对称、政府参与度更高。PPP模式可提高经营效率，优化资源配置，降低投资风险，提高基础设施建设服务质量。这是贯彻政府有关推进供给侧结构性改革、培育经济发展新动能的重要举措。

1.2 PPP模式的优势

1.2.1 政府支持能提高PPP项目的成功率

PPP是一种新型的项目融资模式。它是以具体项目为主体，根据项目预期收益、资产和政府支持的力度来安排融资，而非项目投资人或发起人的资信。这些项目经营收益和由政府扶持转化的效益是偿还贷款的重要资金来源，政府的承诺也是贷款的安全保障。因此，政府所代表的国家支持力度越高，社会公众、企业的信任度就越高，项目的进展会更加顺利，成功率也会更高。

1.2.2 民营经济参与能弥补项目不足

PPP模式的融资方式使民营资本参与项目中，弥补传统方式中政府主持项目的不足，这种新的融资方式弥补了传统公共项目建设融资仅由政府承担的缺陷。民营企业通过签订特许权协议与政府公共部门合作，在降低其投资风险的情况下引入自己的管理方法和技术，有效实现对项目建设与运行的控制，缩短项目建设周期，降低项目运作成本，能较好地保障各方利益。

1.2.3 项目未来盈利有一定保证

民营企业的投资目的是在保证本金安全取回的情况下获得一定的投资回报，无利可图甚至本金不保的项目吸引不了民营资本的投入。但是PPP模式中，政府可以给予民营投资者相应的政策扶持作为补偿，民营企业不必担心投资无回报的风险，从而提高民营资本投资水环境治理项目的积极性。相应政策扶持包括税收优惠、贷款担保、给予民营投资者各类优先开发权等。因此，通过PPP模式，政府和民营资本互相合作，民营资本的投入可减轻政府初期建设投资负担和风险。

2 PPP模式下城市水环境综合治理的现实意义

一直以来，我国城市水环境治理都是以政府为主导，包括建立污染物排放总量控制体系、集中力量抓紧治理重点流域的污染等。但是，过去的治理方法政府财政负担大，一旦资金不足会造成环境保护力度不够；而在资金足够的情况下，由于政府没有过多的实际治理经验，造成高投入、高污染和高损耗。为了解决传统治理方式带来的问题，越来越多的政府考虑推广PPP模式，该模式通过政府与民营企业间的合作，能够有效地降低治理成本，风险共担，利益共享，最终形成“资源节约型、环境友好型”城市。因此，城市水环境综合治理PPP模式应运而生(图1)。

图1 城市水环境综合治理模式发展

2.1 PPP模式下城市水环境综合治理的实例

江西省抚州市抚河流域生态保护及综合治理项目，已列入江西省2016 年第一批PPP 示范项目，目前第一期工程正在进行中。由于之前的产业废水、生活废水造成污染，抚河流域急需治理，但是仅靠政府的力量无法撑起这个巨大的工程，而PPP模式具有调动民营资本参与、创新公共服务供给机制的特点，因此政府决定采用PPP模式进行抚河流域的治理。政府希望通过PPP项目的开展积极推动城市的生态修复和保护以及水资源保护和利用，最终实现极富活力的抚河生态廊道，重现抚州水乡风情；在抚州市区下河段结合“昌抚一体”经济区，打造港航工程、带动物流产业；通过各种治理措施恢复抚河“黄金水道”，从水路实现“昌抚一体化”；通过在沿河区域布置文化旅游和绿色工业项目带动抚州产业发展升级[10]。

2.2 PPP模式下城市水环境综合治理产生的效益

PPP模式下水环境综合治理项目通过政府和社会公众的推动，能够扎实推进项目的实施，有效、合理地改善城市水环境。江西省抚州市抚河流域生态保护及综合治理项目中，可以通过PPP模式的推进，进行低污染、低消耗和绿色的综合治理，实现城市的生态修复和保护以及水资源保护和利用。同时政府通过市场测试的方式，利用公开透明的竞争性采购机制选择投资人和工程项目建设者，促进潜在投资人及建设者之间的有序竞争，不仅为各类企业提供了新的经营发展空间，而且能够降低项目建设运营成本，产生可观的经济效益。

2.3 PPP模式下城市水环境综合治理中的阻力

一方面，城市水环境综合治理工程位于城市或城市周边，施工地段的噪音、施工地的水源截流会影响居民的生活，如果对项目宣传不到位会引起当地居民的反感与不理解，由此会引发一些矛盾及纠纷，最终影响工程的进度。

另一方面，由于工程项目投资回收期较长，短期内不能获得较为确切的收益，因此民营企业可能会因为风险过大而放弃投资，从而造成项目筹款的不确定性。再加上地方政府如果缺少相关法律法规约束以及工程实际操作的经验和技能不足[11]，使工程各方相互协调不足、成本控制不当，最终造成项目工期延误、工程质量不达标以及收益的不确定性[12]。

3 城市水环境综合治理PPP模式的策略

通过上面分析，可以发现引进PPP模式治理城市水环境具有现实意义，但推进PPP模式的经验不足可能会引起成本控制、工程质量管理等方面的问题。因此需要从多方面考虑，使城市水环境综合治理PPP模式能够顺利进行。

3.1 法律有效支持PPP模式发展

国家需出台一系列促进城市水环境综合治理PPP模式发展的法律法规，引导其顺利进行并构建良好的宏观环境。近年来，中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房城乡建设部发布文件，明确了试点工作中采取PPP模式操作项目投资和工程量占试点工作总投资和总工作量的比例，明确PPP项目实施基础的有关规定及细则[13]，但是具体针对城市水环境的相关法律法规并不完善，因此国家需在全国范围内出台推进PPP模式具体分类的法律法规，通过法律层面的引导，使各地政府在治理城市水环境过程中能够运用政府和民营资本合作的协同创新模式，改革创新公共服务供给机制，拓宽投融资渠道，充分调动民营资本参与项目建设的积极性，有效提高城市水环境治理水平。

3.2 财政提高支持PPP模式力度

财政需要提高对PPP模式的支持力度，引导该模式顺利进行。各级财政部门可以通过综合信息平台中PPP具体项目信息的管理和发布平台，依托互联网在这个平台上实现项目信息的填报、审核、查询、统计和分析等功能。也可以结合城市经济发展规划、相关产业基础、当地资源禀赋及科技优势等实际情况，积极调研并完善PPP融资等市场化支持方式，形成政策合力，共同支持城市水环境产业，推动相关产业发展和产业转型升级，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制。

3.3 金融积极参与PPP模式

金融行业应针对政府和民营资本合作的PPP项目的特点，创新金融服务，拓宽重大工程建设的融资渠道和方式，便于PPP项目进行融资。中国银行业监督管理委员会、国家发展和改革委员会在2015年发布《关于银行业支持重点领域重大工程建设的指导意见》[14]，积极推进资产证券化，盘活重大项目信贷资产。因此，银行等金融机构应该积极响应号召，在依法合规合理测算项目还款能力和收益的前提下，对承担重大工程项目如城市水环境综合治理项目的政府，给予信贷支持。

3.4 民营企业发挥优势参与PPP模式

民营企业是社会的中坚力量，在城市水环境综合治理PPP项目中，一些做过环境保护方面工程建设的民营企业能够弥补政府在项目运行管理上的不足，发挥自己在技术及管理上的优势，学习和适应创新模式，重视对项目核心竞争力的投入，将高科技创新要素楔入PPP合作中，这样不仅提高了项目的竞争力，同时也提高了企业自身的声誉，促进企业未来的发展。

3.5 PPP模式经营者与其他组织合作

PPP模式的参与者在城市水环境综合治理项目发展中，应注重与科研院所、新闻媒体等互利合作。由于PPP模式涉及的学科多，具有复杂性、系统性和艰巨性的特点，具体项目需要专门技术等资源的支持。因此PPP模式经营者可以采取一系列措施加强与其他组织的合作，包括与科研院所合作培养人才，为PPP模式的发展打下坚实的人才基础；加强与新闻媒体间的合作，进行舆论宣传，让项目周围民众对此类项目有所了解，减轻具体项目实施过程中的阻力；进行国际合作，借鉴国际经验，为中国PPP项目成功走向世界做好准备。

4 结 语

PPP模式近年来越来越受到国际组织和众多国家政府的关注。PPP模式可以运用到各个领域、各个行业，因此具有广泛性和较强的适用性。在城市水环境综合治理中，该模式的应用可以在很大程度上弥补传统治理模式中资金、技术与管理等方面的不足，充分发挥项目参与者各自的优势，使项目的成功率大幅度提高，并且保证未来具有一定的盈利。但是，由于PPP模式运营中仍存在不确定因素，项目具有艰巨性和复杂性特点，需要参与者有坚持长期互利合作和共担风险精神，才能解决发展中的新问题，使PPP模式具有良好的发展前景。

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F407.9

A

1003-9511(2017)05-0028-04

2017-03-25 编辑：方宇彤)

国家社会科学规划基金(15BGL054)

孟庆军(1963—)，男，副教授，硕士，从事工商管理与金融学研究。E-mail：mqj@hhu.edu.cn

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.05.006