美国为何再启“301调查”

巩胜利 龚建利

近期，美国总统特朗普以中国严重侵害美国企业的知识产权为由下令对中国展开调查，包括发动制裁措施在内，考虑适用《美国贸易法》301条款。美国贸易代表办公室8月份也正式发布声明，宣布根据《美国贸易保护法》第301条款启动对中国的调查，判断中国有关技术转让、知识产权和创新的法律或政策是否对美国企业造成歧视

关于美国“301条款”

“301条款”，即美国《1974年贸易法》第301条的俗称，由301条款延伸而来的301调查诞生于冷战时期，被视为贸易外交的工具，美国长期都在使用。

中美贸易逆差已有40多年，被认为主要存在以下几种原因：（1）不平等贸易说。在中国长期顺差、美国长期逆差之下，美国国会贸易赤字调查委员会于2000年11月发表了一个关于贸易逆差成因的调查报告。在他们看来，主要在于美国与其它国家不平等的贸易关系，诸如：其他国家非关税壁垒，外国商品对美国的倾销，外国政府对本国公司的补贴，发展中国家较低的工资水平和生产条件以及美国本国企业核心竞争力的消失等。报告更多地是强调外部因素；（2）孪生赤字假说。美国国民经济研究局主席费尔德斯坦（Feldstein）强调财政赤字对美国贸易逆差的决定作用，提出了著名的“孪生赤字假说”：即在巨额财政赤字背景下，货币当局为了防止通货膨胀，不会为财政赤字融资，因此财政赤字会导致利率升高、外资流入、美元升值，从而产生了长期贸易逆差；（3）中国是一个转制的市场经济国家，计划经济的惯性，长期主导中国经济出口创汇。

但是，这依然难以完全解释美国巨额逆差，因为1989-1992年财政赤字在大幅度扩大，但贸易赤字却在缩小；1993-2000年财政赤字逐年缩小，2000年更是出现2370亿美元的高额盈余，但贸易赤字却在逐年扩大。中美贸易40多年，2015年中国外汇储备最高达到3.998万亿美元。这就是说，中美贸易40多年，中国长期顺差，而美国是长期40多年逆差。如果真要打贸易战，那么中国外汇储备及营收就会减少。

“301条款”规定，当美国贸易代表办公室确认某贸易伙伴的某项政策违反贸易协定，或被美国单方认定为不公平、不公正或不合理时，即可启动单边性、强制性的报复措施。报复手段包括中止贸易协定、关税等进口限制、取消免税待遇和强迫签订协议等。按照该条款，美国总统能单方面实施关税或其它贸易限制措施，用以保护本国产业免受其他国家“不公平”贸易做法的损害。

“301条款”实质上是WTO成立之前的美国贸易执法工具，自20世纪90年代中期WTO成立以来，这一条款在美国已被渐渐弃用，美国发动单边制裁案例的数量和频率也显著减少。

美国“301条款”的运用

301条款分为“一般301条款”、“特别301条款”以及“超级301条款”。“一般301条款”即狭义301条款，提供了基本内容程序框架，指出在美国贸易代表认定不公平贸易情况下，可以采取以下报复措施：（a）终止原贸易协定的适用；（b）对该国商品施加关税或实施其他进口限制；（c）迫使该国订立有约束力的条约。而“特别301条款”是将其效力延伸至知识产权保护和知识产权市场准入的条款。“超级301条款”则主要针对贸易自由化重点国家。美国贸易代表办公室（USTR）对中国进行301调查，其中301条款的基本程序包括：发起调查、调查发起后的磋商、贸易代表的裁定，措施的实施、对外国的监督、措施的修正与终止、信息的请求、执行等程序。而针对知识产权领域的“特别301调查”，大致程序基本一致：贸易代表应在收到申诉45天内决定是否发起一项调查，并于调查发起后6个月（复查9个月）内做出决定，贸易代表在决定后30天内采取强制报复行动。

中国并不是唯一被美国“301调查”盯上的国家。美国“301调查”在近30多年有过五次出击，最著名的有：1989年美国针对日本卫星、超级计算机和木材制品启动了“超级301条款”，将其列入重点观察名单。1994年，克林顿总统签署行政命令，再次启用“超级301条款”，对日本产品进入美国征收惩罚性关税，并将贸易制裁措施延长至1997年。

美国贸易代表办公室（USTR）发布的《2017年特别301报告》把中国、印度等11个国家列入重点观察国家名单。其中两次将“301条款”打在中国的板子上。中美在知识产权方面的争端由来已久，在1990年美国就将中国升级列为“重点观察国家名单”，并分别在1991年4月、1994年6月以及1996年4月三次使用“特别301条款”对中国知识产权实施“特别301调查”（分别历时9、8、2个月），最终通过谈判分别达成了三个知识产权协议。除了知识产权调查外，1991年10月还对中国发起了市场准入的“301调查”，为期12个月，主要针对中国对美国商品进入中国市场设置不公平壁垒问题，在1992年谈判達成协议。2010年10月，美国针对中国清洁能源政策措施启动“301调查”，最终通过谈判达成合意。

梳理历次“301调查”，调查的结果几乎都是通过与美国磋商和谈判，最终达成协议或妥协，而美国总统最终执行报复性措施较少；美国也多次利用“301条款”为自己在谈判博弈中占据它国优势。

此次调查缘由

众多迹象表明，保护知识产权可能只是美国此次进行贸易调查冠冕堂皇的说法。特朗普执政以来，反复强调中美之间贸易逆差。根据美国商务部公布的数据，2016年美国对中国的贸易逆差为3470亿美元，占贸易总逆差的比重高达47.26%，在全球各国所有美国贸易对象当中排名第一。

从美国角度来看，美国对中国一直以进口大于出口为主，其最近一期美国对中国贸易出现的单月顺差还是在1986年4月份，即随后的30多年间，美国对中国贸易没有任何一个月再度出现过顺差。

美国对中国的贸易逆差还在逐年增大。2017年上半年美国与中国双边货物进出口额为2891.5亿美元，增长9.8%。其中，美国对中国出口592.4亿美元，增长15.6%；美国自中国进口2299.1亿美元，增长8.4%，占美国进口总额的20.3%。美方贸易逆差高达1706.7亿美元，增长6.1%，再创40年中美贸易的历史之最。

如此大的贸易逆差，在特朗普看来显然难以忍受，这与其在竞选时就提出的贸易保护纲领背道而驰。再联系特朗普上任之后所实行的种种贸易保护政策，此次对中国的贸易调查更像是借知识产权保护之名，行贸易保护之实，以重振美国经济。具体原因可能有三点：一是目前美国贸易保护主义势力活跃，特朗普政府希望借此兑现“美国优先”的竞选承诺。自竞选之初特朗普便反复强调中美之间的贸易逆差，认为美国在中美贸易中持续遭受贸易、就业、制造业损失，以此佐证对中国抬高贸易门槛的紧要性。根据美国商务部单方面数据，2016年来自中国的贸易逆差占美国总贸易逆差的47%，中国因美方这一统计成为美国首要贸易逆差国。特朗普从竞选时就一直强调“美国优先”，尽管中美贸易谈判“百日计划”已有部分早期收获，但中美在一些事项上仍存分歧，特朗普有意运用自己握有主导权的具有威慑力的便捷经济外交工具，来兑现自己的竞选承诺。

二是特朗普美国国内施政频频受重创，特朗普被迫在对外经贸问题上寻求“突破”，来转移国内政治焦点。因美国政治极化和社会分裂，特朗普上任以来实施的退出《巴黎协定》、“禁穆令”等政策屡遭质疑，推行的医改、税改、年度预算等重要立法议程也一再延期。国内政策的屢屡受挫正在压缩白宫的施政空间，削弱白宫的掌控力。特朗普仅执政半年，其36%的民意支持率已达20世纪以来美国总统同期支持率新低，他所遭遇的建制派精英集体抵制程度在美国历史上更是罕见。凡此种种，成为特朗普拿起美国20年弃置不用的“301条款”贸易保护杀手锏的重要背景，针对世界第一大贸易国，特朗普又可以延续竞选时的战斗风格，继续调动选民的热情。

三是特朗普新政寻求中国谈判筹码和美国法律的支撑要价。美国国内的混乱僵局使得政府在寻求公平贸易方面底牌不多，而在谈判前频频释放烟雾弹是特朗普政府的惯用手法，这种要价行为几乎可以视作其特色对话机制的一部分。如美国政府为争取在对中国谈判中要价更高，曾接连炒作“对台武器销售”、“WTO经济制裁”等。有分析认为，现阶段美国的期望要价是让中国解除企业对外投资的管理政策，这也是其不断加码、不断升级对中国贸易压力的重要原因之一。

特朗普通过“301”贸易调查剑指中国，可以最大化地向美国选民显示其努力开拓海外市场、为美国人争取就业机会的形象，因而不排除政治表演性因素，加之“301调查”时间跨度较长，最终结果充满变数。不过，鉴于政治支持的流失程度与寻求贸易保护主义势力支持的内在冲动成正比，特朗普未来的贸易保护主义冲动很可能在任期增强，中美经贸关系可能会更多受此影响，首当其冲的中国外汇储备源头减少。

中国有哪些应对办法？

特朗普批准对中国实施“301调查”之前，特朗普执政高级顾问史蒂夫·班农曾称，中美陷入了一场“争夺全球经济主导地位的关乎生死存亡的斗争”之中，他告诉《美国展望》杂志，美国应“疯狂关注”与中国的“经济战”。

尽管特朗普让手下这位民族主义顾问之一下课，但美国政府仍正式启动了针对中国侵犯知识产权指控的调查。

中国外交政策分析人士表示，美国政府内部对中国持最激烈批评态度之一的史蒂夫·班农离开白宫，可能只会让中国“暂时获得喘息之机”。

美国政府已经启动“301条款”调查程序要对中国进行贸易制裁，美国专家预计制裁选项包括进一步收紧对中国敏感军民两用产品出口管制、限制美国公司向中国合作伙伴提供技术许可的自由、限制中国企业对美出口或者在美开展业务，那么中国外汇储备就会大幅减少，美国是中国外汇储备的最大、长期的来源地。

中美目前还没走到要打贸易战的程度，最多就是一个序曲。美国启动调查的目的就是向中国施压，在外贸上要求中国让步更多，但双方对话机制很多，可能在调查中达成妥协。美国彼得森国际经济研究所高级研究员鲍恩建议，中美双方就产能过剩、投资关系、国有企业、知识产权保护等诸多议题展开谈判，争取达成一项新的贸易协定，不一定是双边协定，也可以通过多边渠道来解决关系两国的核心问题。鲍恩表示，谈判的议题越多越广，中美双方越容易妥协和达成一揽子协议。

中国近些年来不断加强知识产权行政和司法保护力度，积极开展知识产权国际合作和交流，取得的进步和成效有目共睹。中方也呼吁美贸易代表要尊重客观事实，慎重行事。“中美经贸关系是中美双边关系的压舱石和推进器，是你中有我、我中有你、互利共赢的，合则两利，斗则俱伤。”中国商务部新闻发言人高峰称。值得特别分析的是：中美贸易、美方长期40多年逆差，这原本就不是“互利双赢”，如果缩小双边贸易，那么中方的损失大于美方，因美方获利本身就小于中方2/3左右。

目前，人民币占全球货币份额的1.89%，美元占全球货币市场份额的61%。“贸易战”其实就是货币战背后的战争，这对人民币构成极为不利，因为中国源头需要外汇储备来走向国际市场、来支撑“一带一路”倡议的继续向前。

高峰称：“我们希望美贸易代表要尊重客观事实，慎重行事。如果美方不顾事实、不尊重多边贸易规则而采取损害双方经贸关系的举动，中方绝不会坐视，必将采取所有适当措施，坚决捍卫中方合法权益。”单方面的贸易制裁，最终受影响的是双方的消费者和企业。更重要的是，中美关系并不只是贸易这一个议题。在全球化时代，中美经济相互依赖，正如中方表态所强调“合作是中美两国唯一正确的选择”，合作就要是美方逆差大幅减少，这是中美贸易40多年的根。

美国贸易代表办公室（USTR）8月18日公布消息称，已针对中国侵犯知识产权问题，开始了基于《美国贸易法》301条款的调查。这是根据特朗普总统的指示采取的措施，在将提高关税等制裁措施纳入视线的同时，对中方是否存在不公平制度和惯例进行调查。美国贸易代表莱特希泽同日发表声明：“经过与利益相关者及政府部门的磋商，认为值得进行调查。”《美国贸易法》301条款赋予了政府部门进行制裁的权限，如判定存在不正当制度和惯例，就将提高关税、限制进口等。不过完成调查有可能需要一年左右。

中美发生大规模贸易战可能性不大

中国在贸易谈判中有较大回旋余地。历史上日本进口占全球份额始终没有超过德国。而中国目前已是全球第二大进口国，2016 年进口占全球9.9%（美国占13.6%），因此在贸易谈判中拥有更大的主动权。中国是美国的第三大出口对象国，仅次于加拿大和墨西哥（NAFTA成员国）。而中国占NAFTA以外地区出口份额已经超过了美国（2016年中国为10.9%，美国为9.6%）。在全球贸易谈判中，中国有足够大的回旋余地。

中国从美国进口农产品是中美贸易谈判的关注点。中国从美国进口的主要商品类别包括：大豆、飞机、乘用车、集成电路、化工产品、光学设备等。农产品将会成为双方贸易谈判的重要方面：一方面，中国是美国大豆的最大买家，美国大豆出口超过60%销往中国；另一方面，中国对美国农产品还有很大的购买潜力，中国占美国其他农产品出口份额不到10%。

特朗普及其经济顾问曾表示，美国巨额贸易逆差导致就业岗位流失，并威胁要对中国、墨西哥等国采取严厉的贸易惩罚措施，以降低贸易逆差。据来自美国智库的数据显示：美国已贸易逆差至今延续了41年，其宏观经济失衡是美国贸易逆差形成的主要成因，但美国贸易逆差对美国经济并不意味着坏事。在美国贸易逆差41年间，美国实际经济规模增加了2倍，制造业实际值增加3倍，美国创造的就业岗位数量也几乎翻了一倍。

中美在个别领域发生贸易摩擦可能性上升，但发生大规模贸易战可能性小。中美经济紧密相关，中美爆发大规模贸易战会伤及美国自身利益，美国出口企业和美国在华跨国公司都会受损。不排除特朗普政府对中国发起贸易调查后，提高部分商品关税或非关税壁垒加重的可能。即便如此，对中国经济总影响不会太大，对美国经济影响也不大。