浅谈PPP模式下公路建设项目财务管理问题

邱莲莲　安春明

摘要：伴随我国居民生活质量的不断改善，对公共产品和服务的要求也逐渐提高，致使地方政府加大财政支出力度，加之全球经济正面临下行压力，财政收入难以完全满足支出需求，而PPP项目不仅有效缓解财政支出压力，而且盘活社会闲散资本，实现公共产品与服务提质增效。但是，基于我国PPP模式正处于初步发展阶段，本文就PPP模式下公路建设项目实施过程中出现的财务管理问题进行分析总结，并给予相应解决措施，以期规范项目公司财务行为，保障社会资本获取经济效益的同时，为地方政府创造最优的社会效益。

关键词：PPP模式 财务管理 公路建设项目

中图分类号：F283 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2016）21-0088-02

由于PPP模式具备独特鲜明的特征与优势。得到地方政府的重视与认可，也吸引追求稳定投资回报率社会合作者的注意。截至今日，我国财政部、国家发改委等部门已颁发一系列关于PPP模式的规章制度，以保障PPP模式切实有效地予以实施。但就PPP项目财务管理环节尚未建立规章制度，在资金管理、会计核算、内部控制和风险识别与防控等方面存在不足。本文以PPP模式下公路建设项目为例。分析并归纳此类项目建设运营过程中出现的财务管理问题，并提出相应解决对策，促进PPP项目财务管理工作更加标准规范。

一、PPP模式的含义和种类

就狭义的PPP模式而言，人们公认PPP模式（Public-Private Partnership，简称PPP）将公共部门与私营部门构成一个整体，在利益共享、风险共担的前提下，既保障私营部门具有一定的投资回报率。又缓解公共部门的资金短缺压力，满足人们日益增长的公共服务需求，实现互利共赢目标。就广义的PPP模式而言，指公共部门和私人部门合作项目一系列融资模式的总称。PPP模式按照现有基础设施分为出售、租赁、运营和维护；按照扩建、改造现有基础设施分为LBO、BBO、WA；按照新建基础设施分为BTO、BOT、BOO。

二、PPP模式下公路建设项目财务管理中存在的问题

（一）资金到位不及时且使用效率低下

个别地方政府放宽社会合作者的准入条件，导致项目公司难以持续保证足额的资金量，从而妨礙PPP项目有序落实。此外，项目公司缺少识别融资机构信用级别能力，易造成资金到位慢而延误工期，为其带来不必要的损失。其次，个别项目公司在融资过程中，无法准确合理地选择融资方式，盲目筹集资金，虽短期解决资金紧张难题，却承担巨大的还款压力，易引发债务风险。同时，资本结构不合理，流动比率、资产负债率等指标设置不科学，难以真实准确反映营运和偿债能力。最后，资金周转率普遍不高，尤其在项目建设前期留存大量资金，产生机会成本和沉没成本。还存在多头开户现象，资金管理混乱，降低了资金使用率。

（二）缺乏严密的成本控制和财务预算体系

一是制定财务预算方案时未考虑衍生成本，如土地征用及拆迁费用通常高于预期成本。延误项目工期，提高项目成本。二是在项目建设初期过度购买物资，导致后期资金量不足，易造成资金链断裂。三是财务人员凭借从业经验主观制定预算方案，且缺乏持续性和全面性。在项目结算期未能及时留存足额的质量保证金和准确测算安全成本，使其难以防范不可抗力风险。同时，财务预算缺乏准确性和时效性。财务人员没有时刻关注项目进展情况并及时修订预算方案，未能有效发挥财务预算的作用。四是制定财务预算方案时因考虑不周迫使项目后期资金短缺，难以按期开展维护工作。五是项目工期和质量标准设定不科学，造成项目成本过高。

（三）尚未统一规范会计核算方法和业务处理流程

首先，由于公路建设项目多为应收账款和预付账款，难以确定材料等物资预付款、质量保证金的数额和抵扣条件，引发多付或者坏账等财务风险。其次，个别项目公司存在支付凭证不齐全和不合法等问题，如个别工作人员虚开发票，用假发票报销或发票金额、数量等信息失真，以谋取私利，私吞公款。再次，财务人员职责不清，内部监管不严，极易诱发员工财务舞弊行为，增加项目资金流失的可能性。再次，个别项目公司进行会计核算时，账户设置缺乏准确性，财务核算不清等问题。最后，公路建设项目多为往来款项，存在会计业务登记不及时或者编制报表存在漏报、错报和乱报的现象。

（四）尚未建立财管管理制度等相关规章制度

我国个别项目公司尚未建立切实可行的财务管理制度等规章制度。未能严密全面地规范固定资产与资金的管理与使用，付款额度和结算程序以及授权限制条件等。其次，忽略财务部门的监督和管理，对财务活动内部控制力度低下，导致资金的浪费与流失，削弱政府的财政承受能力，提高社会资本方的投资成本、债务风险。此外，有关项目公司会计核算与处理方法的制度有待进一步健全。以规范PPP项目财务人员的会计核算流程。保证项目公司财务信息真实完整。

（五）财务人员风险识别能力与职业素质有待提升

就PPP项目财务管理环节，最常见的风险即为财务风险，主要包括融资风险、建设与运营风险。如个别社会资本方开展项目前困于银行等融资机构资金到位不及时。导致延误工期的融资风险；项目公司支付预付款后，承包商无力返还货款或者擅自挪用、转借公款等建设与运营风险；政府一旦出现政策变更，项目公司将面临政策风险。此外，个别项目公司财务人员职业素质与技能有待提高，账务处理不清，且存在身兼数职、职责混乱等违规现象，难以满足PPP项目复杂业务核算和账务处理需求。

三、针对以上问题提出的解决建议

（一）加强资金管理，提升资金使用效率

选择信用度高、资金雄厚的融资机构，必要时可寻求第三方提供担保，以确保资金及时到位。其次，科学合理地选择融资方式，如独家、联合、银团贷款等，同时优化资本结构，合理设定资产负债率等指标，最大限度避免资金滞留风险。再次，财务人员应及时监察资金到位情况，实时确保项目资本不得低于总投资额的35%，保证PPP项目有序开展。此外，由于项目公司在建设初期资金普遍较为充足，为充分发挥资金的使用效能，可资金投资于基金、承兑汇票等保本增值类理财业务，或者存为通知存款或定期存款。最后，应制定资金管理制度，明确规定项目公司仅能开设一家基本银行账户。做到专款专用。不得用现金支付大额的往来款项，定期要求银行向公司汇报资金使用情况，防止挪用、转借公款。endprint

（二）强化成本控制，构建完善科学的财务预算体系

在项目前期准别阶段，财务人员应充分做好成本估算工作。制定切实可行的成本控制方案，着重抓好设备折旧年限、生产费用和销售费用的控制工作。其次，资产移交清算时应客观按照真实市价予以定价。实现政府和社会资本双赢。再次，构建完善科学的财务预算体系，制定财务预算方案时财务人员应实时掌握项目进展与运营情况。积极咨询工程师等专家。实时召开方案评审会。确保预算方案准确高效。同时，加强外延成本的控制，引入市场竞争和法律约束机制，如签订征地拆迁包干合同，对征地拆迁工作实行市场化和合同制运作，将项目成本控制在预期范围内。最后，做好固定资产管理工作，以避免材料或设备等固定资产的丢失或毁损。减少PPP项目公司的额外支出和债务风险。

（三）规范项目公司业务处理方法和会计核算流程

财务人员应严格规范员工报销程序。验证发票真伪，确保报销票据真实合法。同时，应认真核对购货发票的数量、单价、日期、单位名称和印章等信息，仔细查看相应的合同条款，如果发生追加投资的情况，及时与承包商核对并确认追加投资的金额与用途。并上报财务负责人和高层管理者，防止非法挪用资金等行为的发生。其次，特邀税务局或会计师事务所工作者对财务人员进行定期或不定期的技能培训。督促其按照项目公司业务特点。正确开设会计科目，及时登记凭证与账簿，严格规范付款手续，以保证账簿能够真实反映公司经济业务信息。增强财务报表的真实性和准确性。为日后编制竣工决算提供准确有效的财务信息。

（四）建立健全相关规章制度，规范财务管理行为

一是应完善内部控制制度，找准关键控制点，节约项目成本的同时提高质量与效率，明确财务人员职责，做到不相容职务相分离，力求达到相互监督、彼此牵制的目的。二是建立内部审计部门。不定期对财务工作进行审查，做到事前预测、事中控制、事后监督。三是制定资金管理制度，确定财务负责人的职权，对于一定限额的资金可由财务经理直接决定能否支付资金。但超过一定额度的资金则需要上报董事会，由公司经理共同决议资金的用途，加大资金的管理力度。四是制定固定资产管理制度，确定固定资产的使用权。以提高固定资产的使用率。五是制定财务开支事项审批机制。建立合理有效的PPP公路建设项目投资核算表，以正确清晰的归集项目成本，規范项目费用。

（五）应积极防范项目建设与运营风险，提升财务人员综合素质

首先，对于融资风险，项目公司可在选择融资机构时，在合同中详细说明借款与还款的时点和本息。或者寻求信用度高的第三方为融资机构提供担保，确保资金及时到位。其次。对于建设与运营风险。项目公司可凭借制定严谨详细的合同条款，确定预付款的用途、保证金额度以及工程结算手续，项目结算前需要项目参与者核实并确认往来款项，以降低PPP项目财务风险。其次，在项目投招标阶段，社会资本方与政府应就政策变更带来的影响进行协商。以有效防范政策风险。再次，政府应通过公平、公开招标方式选择资金雄厚、信誉好的社会资本方参与PPP项目，降低政府的最低需求风险。最后，选聘或培养具有基建专业知识、会计经验丰富且技能娴熟的会计人员从事财务工作，以推动PPP项目稳健落实。

责任编辑：杨国栋endprint