城市发展与城市工作的“十大规律”

■牛少凤/文

城市发展与城市工作的“十大规律”

■牛少凤/文

城市发展有其自身规律，只有认识、尊重、把握、运用这些规律指导有关实践，我们的城市发展与城市工作才能够富有主动性、提高针对性、增强效益性，我们的城市发展与城市工作才会少走弯路、减少损失，才能尽可能避免出现这样那样问题。习近平总书记明确指出，“城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。”认识与把握这些规律，对进一步推动浙江省城市发展与做好城市工作具有十分重要的理论与实际指导意义。从世界各国的城市形成发展史以及城市未来发展的大势来看，城市发展具有以下十条一般性规律与趋势性规律。

一、城市发展速度及规模必须与当地经济、产业的发展水平相一致

历史看，工业革命之前，世界城市化发展的速度是极为缓慢的。只有到了工业革命爆发后，随着经济基础、产业布局与结构、社会组织形式的日益增强与突飞猛进，才使人类的生产和生活开始向城市集中。可见，经济发展、产业支撑是城市发展的最大原动力，二者相互依存、相互促进。城市发展要有经济、产业发展来支持，而经济发展、产业兴盛又离不开城市发展来促进。以拉美和大部分非洲国家为代表的城市发展模式正是因经济发展、产业培育远远落后于城市化进程导致了大量尖锐的经济社会矛盾和问题丛生，“城市病”严重、“贫民窟”泛滥，这种教训必须铭记。

二、城市建设管理必须以规划为引领、切实做到科学规划、尊重规划、执行规划

从发达国家城市发展的成功经验来看，高度重视城市规划、极其注重城市发展规划的制定和实施，是推动城市发展、做好城市工作的前提与基础。这些国家的有关政府根据不同时期、不同地区出现的不同问题，具体安排规划目标，再把规划目标化解为实施项目，由相关主管部门负责组织实施。纵观其发展历程，根据不同时期的特点不断制定并完善城市发展规划，形成了包括区域规划与城市规划在内的较为完善、连续的规划体系，保证了城市健康稳步发展。

三、城市交通基础设施建设状况很大程度上决定着城市发展的未来

不断加强交通基础设施建设是推动城市长期可持续发展的一条铁律。美国是这方面的典型及代表。交通基础设施的跨越式发展是美国城市发展得以快速推进的前提。美国的交通发展经历了“运河时代”“汽船时代”和“铁路时代”几次重大变革，在城市发展进程中发挥了不可替代的作用。交通基础设施的大发展是美国大都市区化、都市圈以及城市带能够形成和发展的前提，是大、中小城市协调发展的要素之一，也是区域性城市化发展的坚实基础。因而，城市要延续发展就不能有交通基础设施建设方面的欠债，如果谋求更大发展就不仅要先还上欠债，而且要进一步优化完善交通基础设施。

四、城市管理必须同时运用并发挥好市场配置与政府调节两只手作用

市场和政府是城市发展进程的“双手”，缺一不可。这是因为市场机制对其城市发展进程可以发挥决定性的调节作用。可以说，城市发展的总体格局、规模主要由市场机制调节形成，城乡之间要素的流动也主要由市场机制调节而成的。但是城市发展进程又离不开政府必要的干预和调节。因为一个城市发展的具体格局、模式要由政府科学合理地做出规划，基础性设施建设也由政府来规划和引导，同时政府要为城市发展营造良好的政策和法律环境。国外城市发展进程中的规律表明，无论是在城市发展的量的积累阶段还是质的提高阶段，无论是城市规划还是城市管理，无不伴随着政府的宏观调控。由此可见，市场和政府在调节城市的健康有序发展中均具有十分重要的意义，必须因势利导、兼而用之。

五、随着经济社会发展阶段变化城市的更新呈现速度不断加快的大趋势

城市更新是指对城市中已经不适应现代化生产生活要求的地区作必要的、有计划的改建，进一步完善城市功能，优化产业结构，改善人居环境，推进土地、能源、资源的节约集约利用，促进经济和社会可持续发展。当城市发展到一定水平时，城市人口、工商业开始向农村分散，而城市中心区发展缓慢，甚至开始衰落。为此，许多城市政府开始采取措施，大力发展高新技术产业和服务业，积极开发中心城区，通过中心城区更新实现再城市化，依托中心城区实现再发展。在城市中心区的规划中，很多城市都有一整套更新发展战略。比如美国城市中心区更新所广泛应用的7个规划和发展战略是：增加步行街、改建室内购物中心、历史文物的保护、临水区域的开发、写字楼的开发、建设重大活动场所、提高交通能力。

六、信息化、智能制造、智慧应用等愈发成为城市发展新的巨大推动力

无论西方发达国家还是发展中国家，早期的城市化基本上都是在工业化带动下农村人口向城市的迁移过程。工业化期间，工业成为那个时期城市发展的主要动力源泉与支撑部门。随着知识经济、信息社会、智能智慧的兴起，城市发展的动力机制发生了新的变化，信息化成为城市发展的主要动力。在许多发达国家，以信息技术为代表的高新技术产业逐步取代传统工业，成为城市发展的主导动力，城市也随之由产品制造中心向服务中心、信息中心、商业商务中心转变，信息化进程已经成为提升城市综合竞争力的重要支撑。同时，现代世界城市已经开始步入数字化、智能化时代，世界上许多城市都在进行着城市数字化与智慧城市建设进程。

七、大城市、大城市群和国际大都市日益成为经济社会发展最具活力的区域

随着经济全球化发展，大城市，特别是国际大都市，对世界经济的作用将进一步加强，成为控制世界经济、世界范围内配置资源的重要枢纽。大都市区的出现不仅改变了城市的地域空间与规模，而且也使生产要素的流动以及政治、社会结构等发生了新的变化。与此同时，城市群、都市圈发展迅猛。无论是在美欧发达国家，还是在我国都有了很大的发展，比如以英、法、德为首的西欧城市群，分布在美国东部大西洋沿岸及五大湖沿岸的美国城市群，日本东海道及太平洋沿岸的日本城市群，分布在中国的长三角、珠三角、环渤海的中国城市群，成为在各国乃至全球经济最发达、基础最雄厚的区域。可见，大城市、大城市群和大都市圈等新的城市空间组织形式兴起已经逐渐成为全球城市发展的趋势性规律。

八、城市发展趋势在依然以集聚为主的同时分散的趋势也越来越明显

现代化交通运输网络的发展，以及信息网络对交通运输网络的补充，大大拓宽了城市的活动空间，使城市得以延伸其各种功能的地域分布，使城市化呈现扩散化趋势。扩散化趋势引导了城市产业和人口的疏散，使其部门职能外迁，使城市外围出现了一些新的制造中心的区域，促进了城市郊区化的发展。这一趋势性规律在发达国家表现得尤其明显。当然，这样的迁移和扩散是城市化的一种形式，其本身并不影响城市化的水平。从20世纪初霍华德的田园城市到20世纪末期吞尔·加罗的边缘城市和布雷克利的技术园区，以及郊区化和逆城市化的不同称谓都从不同角度反映了城市化的分散过程。可以预见的是，随着人们对生活品质与环境质量要求的不断提高，城市发展的分散趋势在未来将会进一步加快。

九、个性化、生态化、特色化成为后工业化时代城市发展的全球性新浪潮

城市发展日趋突出个性和特色。现代国际竞争导致世界城市之间的国际分工，不同城市形成了不同特色的国际优势产业，城市发展的个性化特征越来越明显。比如德国的展览名城汉诺威、印刷机械和大学城海德堡、荷兰的港口城市鹿特丹、意大利的服装名城米兰、瑞士的钟表之都洛桑等城市，都靠一两个特色产业、强势产业闻名世界。同时，随着人们的环境保护意识和可持续发展意识逐步增强，维护城市生态平衡，促进城市与自然和谐发展，成为时代潮流。而城市发展的特色化趋势性规律主要是针对过去趋同化问题出现的，城市发展趋同化包括城市规模扩张趋同化、城市功能趋同化，城市产品、服务、形态、形象无差别化等。趋同化的另一个表现是，对体现城市个性和特色的城市自然历史文化景观的不予重视，或者人为地将其破坏，致使城市无特色、千城一面的景观“克隆”现象。城市的可识别性缺失。随着现代人生活质量的不断提高，人们越来越注意居住和工作场所的建筑风格多元化，以及体现个性爱好的色彩变换与搭配，城市发展进入了以“人为中心”的特色化发展阶段。城市独有的历史文化特质不仅满足人的个性化需要，而且成为现代城市竞争和发展的新需要。

十、突破行政区划限制、城市之间协调发展、多方参与城市发展规划等成为城市管理工作的新动向

面对城市发展面临各种各样新挑战，城市治理方面出现一些新的具有规律性的变化趋势。一是超越行政界限，从要素集聚和经济社会活动辐射范围的角度重新认识城市与治理城市。比如，OECD国家按照功能来界定城市，突破行政区划限制，顺应经济社会的内在联系来考虑城市发展和区域间协调发展，反映了对城市间关系和城市治理理念的变化趋势。二是新理念推进城市间协调发展。OECD国家正在探索形成新的更加积极和有效的理念与政策思路，比如一改以往所认为的城市之间关系是零和博弈的旧观念，代之以新的观点认为城市之间是正和博弈，各种类型的城市都可以相互补充、互促共赢。旧观念下，政策重点是为落后地区提供“输血”式援助；而新理念下，政策目标是协助和鼓励每个地区“造血”。旧观念下政策作用的对象是行政单元；而新理念下则是功能性经济区。旧观念下的方式侧重于若干的单部门战略；而新理念下则实施跨部门的综合性项目。旧观念下政策工具是政府补贴和转移支付；而新理念下政策工具则是广泛和综合性的，既包括资金注入，提升改善劳动力条件等，也包括改善生产和投资氛围、社会资本及网络等。旧理念下政策实施主体以中央政府为主；而新理念下的政策实施主体则是多元化的，涉及不同层级的政府和利益相关者的深入互动。三是鼓励多方参与城市发展规划制定完善。城市规划是仅由专家掌控的发展蓝图的观念也发生了变化，规划作为一种多方参与过程的性质，得到了更高程度的重视。由于将城市当作“活”的功能性实体，所以，城市规划被视作是一个“过程”而不是“终极状态”目标。同时，规划本身也越来越成为一个综合过程。相应地，城市规划师也从单纯的技术专家转而兼担“沟通者”的职能。

（作者单位：浙江财经大学）