关于加快大通县农村土地承包经营权有序流转工作的调查报告

陈黎

摘 要：进入21世纪，在国际信息化快速发展、国内改革开放深度加强、农村劳动力大量走出土地进入城市、留在土地上的农产种养植的技术设备也在提高更新，土地承包经营权开始以越来越快的速度进行流转，从而促进了适度规模经营的快速、必然发展。从目前现状来看，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必然方向，一方面促进劳动生产率的提高，加强土地资源的合理化配置；一方面实现了主要农产品的充分供给和粮食安全；另一方面还有力推动了农业技术推广应用、农业增效、农民增收。对于农村土地流转和规模经营，我们要本着以人为本的原则，充分考量我国目前人口基数大，土地相对缺乏，全国各地农村情况又有着很大的差别，科学稳妥地实施，以调动农民的参与积极性，确保广大农民的根本权益得到保障。

关键词：加快；农村土地承包经营权；有序流转；调查

文章编号：1004-7026（2017）11-0060-03 中国图书分类号：F321.1 文献标志码：A

近几年，大通县土地流转工作，按照因地制宜、有序推进的方针政策，坚持土地流转与多种形式适度经营规模并重，不断探索农村土地流转的新思路，新方法，有效促进了农民增收、农业增效，有力助推了大通现代农业发展和农村改革进程。今年，针对加快全县农村土地承包经营权有序流转这一课题，我局组织力量对长宁镇西村、田家村、双庙村，塔尔镇凉州庄、下旧庄村、泉沟村，新庄镇台其庄村、尕庄村、吉仓村，青林乡雪里合村、白土崖村、下阳山村等4个乡镇12个村，采取座谈、实地查看等形式进行进行了深入调研。

1 现状及特点

大通县地域面积为3 093km2，包括9个乡镇11乡，289个行政村， 1 070个自然村和20个社区。全县有36万农业人口，耕地面积4.55万hm2，机动地面积0.09万hm2，占总耕地面积的2%。自《农村土地承包法》颁布以来，我县认真贯彻落实中央和省、市各项方针政策，通过政策宣传、服务引导、示范扶持，着力提高农村土地规范有序流转，推进了农牧业产业结构调整和农村改革，取得了一定的成效。截止目前，大通县有8 829hm2土地实现有序流转，占总耕地面积的19.33%，所涉及到农户有25 756户，占全县总农户的29.7%。其中：转包380.4hm2，占4.31%；转让100hm2，占1.13%；互换36.1hm2，占0.41%；租赁7 925hm2，占89.76%；入股387.29hm2，占4.39%。流入农户521hm2，占5.9%；流入合作社5 201hm2，占58.91%；流入企业1 190hm2，占13.49%；流入家庭农场为13371.35亩，占10.1%；流入种植大户618hm2，占7%；流入养殖大户90hm2，占1.02%；流入其他为316hm2，占流转总面积的3.58%。实现土地流转收益11 457.57万元。

目前，大通县农村土地经营权流转表现出以下几方面特征：一是流转形式一般以出租和转包为主，占流转总量的94.07%，转让、入股和互换仅占流转总量的5.93%。二是土地流转较多的区域为农业建设比较集中的塔尔镇、新庄镇、桥头镇、黄家寨镇等，或是处于较偏远地带、土地资源丰富特别是流转费用低的青林乡、青山乡、桦林乡等乡镇。三是承包的对象一方面以县域内新成立的经营主体、跨村跨乡土地流转为主，另一方面则是外县企业到大通县来承包农村土地发展现代农业，比如汇丰农业投资建设开发有限公司、佳兴现代农业科技发展有限公司等。四是流转的主体由农户间出租、转包土地逐渐转变为一些种养大户、家庭农牧场和农民专业合作社等为主体的流转模式，目前全县流入农民专业合作组织等新型经营主体土地面积达7 284hm2，接近全县流转总量的82.5%。五是土地流转工作逐渐向组织化、规模化发展。县一级和全县20个乡镇都先后组建了土地流转服务中心，从土地流转合同的签订，到流转期限、流转费用、权利和义务等都作出了统一规定和要求，避免了各流转主体之间的恶性竞争和无序流转，进一步加强了对我县土地流转工作的指导、管理及服务工作。

本次调查涉及长宁等4个乡镇12村，4 082户、178hm2耕地，其中流转面积为590hm2，占总调查耕地的30.94%，流转户数为1 559户，占调查农户38.2%。流转出的土地全部以租赁的流转方式流转给农村新型经营主体，流转的平均价格有60元、750元、1 400元不等，流转入设施园区的都形成规模，连片经营；流转入农民专业合作社、家庭农牧场等新型农村经营主体的，有57%形成规模，连片经营。

2 经验做法

2.1 成立组織机构和服务网络平台

一是县政府以副县长带头，成立以副县长为组长、相关部门为成员的领导小组。同时，领导小组下设土地流转指导站，负责统一印制全县规范的土地流转合同，宣传贯彻农村土地承包经营权及其流转管理方面的法律法规和政策。二是建立土地流转网络系统，收集和发布土地流转信息，完善了土地流转台帐，监督履行土地流转合同；我县有20多个乡镇依托现有的经济服务中心，相后成立了土地流转服务中心，有289个村设立了农村土地流转服务点，聘请村干部兼任信息员，具体指导土地流转工作，形成“村有信息员、乡镇有服务窗口、县有流转服务指导站”的流转管理服务体系。

2.2 制定工作方案和优惠政策

县政府为了加快土地流转，进一步规范工作，先后出臺《加快农村土地承包经营权流转的意见》（大政[2009]9号）和《大通县设施农业招商引资暂行办法的通知》（大政（2015）36号），进一步鼓励和引导农民以多种形式流转土地经营权，支持龙头企业、专业合作社和种植大户联合经营，共同发展设施农业，在我县设施农业规划区范围内集中连片投资新建日光节能温室100栋（667m2/栋）以上、占地面积达到13.3hm2以上的县内外投资者给予补助，为全县设施农业建设和发挥效益提供了强有力的政策保证。

2.3 建立监测制度，开展监测分析

在塔尔镇下旧庄村、凉州庄村和黄家寨镇黄西村建立土地流转监测点，实施实地踏勘和动态监测，从基础上预防和减少土地流转实施过程中可能产生的不稳定因素，重点做好在土地流转过程中，风险评估机制的落实工作，从而有效地化解了各类隐患，促进我县社会经济平稳较快发展。

2.4 建立调处机制，维护农民合法权益

2005年，大通县被青海省和农业部确定为农村土地承包纠纷仲裁试点县后，在省农经部门的组织和指导下，加大了仲裁员的队伍建设，培养和提高了干部业务素质，组建了县级土地承包经营纠纷仲裁委员会，主要负责调解和仲裁乡镇及村出现的的土地流转纠纷，完善和制订了符合我县农村特点的土地承包纠纷仲裁方法，促进农村改革发展稳定起到了积极的作用。

2.5 开展土地确权，助推有序流转

大通县严格遵循中办《关于引导农村土地经营权有序流转发展适度规模经营的意见》及农业部等6部委《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》文件精神，制定工作方案，全面推进农村土地承包经营权确权登记的颁证工作，着力解决因承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明和登记簿不健全的问题，把承包地块、面积、合同 权属证书发放到每家每户，依法保障和赋予农民的土地承包经营权和用益物权，为农村土地合法、有序地流转做好铺垫，为大通县农村改革注入活力。

3 存在的问题

3.1 土地增值空间有限，农民不愿意继续耕种

调查中发现，新庄镇是个回族镇，大部分农民都喜欢外出经商，青林乡是个偏远乡、土地产出率不高、长宁镇靠近西宁地区，年富力强的人都想外出打工，不愿种地，如果租金适当，大部分农民都愿意将土地流转出来，缺乏整体规划和引导，能将这部分土地统一规划，调整产业结构，发展适合土地生产的产业，不仅解放农村劳动力，提高农民收入，也进一步增强了土地生产力。

3.2 土地流转不合理，权属和用途不清晰

土地经营权在流转前，要以明确产权为前提，以法律为依据。但是在实际调查中，发现很多将土地用途改变了，如长宁镇双庙村，农民将130亩的耕地租赁给不同的经营者，租赁费虽然也能按时收到，但土地到目前没有一个明确的农业用途，一段时间在养牛、一段时间在搞修建。就会引发新的社会问题。

3.3 流转机制缺乏市场化，土地难以形成集中规模和连片

在土地联产承包分地时，大部分地方都是把全村的土地按照好、中、和差来分等级，分好后在平分到各家各户，这样的结果是公平，但也导致了每家每户的土地一不集中。同时，单位面积内的土地户头多。目前，我县的土地流转主要靠自发进行和政府推动，农户想转出自己的地，便是流转对象难找，而种植大户和农业企业因为土地不能连片规模流转，使得流转成本高，流转空间小，严重制约了土地流转的快速发展。如：青林乡雪里河村流转的60hm2当中有26.7hm2流转土地较分散、下阳山村流转的500中有15.5hm2较分散。典型的有塔尔镇泉沟村伊绿种养殖专业合作社，与本村105户签订了91.8hm2的土地租赁合同，在签合同中，该合作社法人想与村委统一签订合同，但村里没有统一流转的组织，不能统一签订，只能一戶一户的的签订，费时费力，成本增大。韭菜沟红聚种植专业合作社与本村75户村民签订了44.2hm2的土地租赁合同，也出现这种情况。

3.4 流转的风险大，保护机制缺乏

在土地流转之前，没有对农业种植大户和一些企业业主们的经营能力进行资格审查和评估，等土地流转后，又缺乏对农民利益的保护机制。流转业主们一旦经营上出现失误，无法履行合约或者一跑了之，给流转的农户造成很大的经济损失。政府对流转业主们也没有一个管理上的约束，风险只能由农民不承担。

4 制约因素

一是农民非农收入低，农村劳动力转移难。在一些经济发达地区，农村的二三产业发展快，农民非农收入也高，农村的劳动力大部分转移到了城镇及非农产业，农民们也愿意把自己的土地流转出来，来发展适度规模经营。农民流转土地可以增加其收入。而青海省处于西部欠发达地区，二三产业发展速度慢且不发达，农民的非农就业相当困难，其承包地又是生活的根本保障，农民们一般不愿意将土地流转出去，因而影响了农村的土地流转。

二是缺少农业产业发展对土地流转的需求。由于农业产业化水平不高，符合适度规模经营的农业企业又少，针对当地高寒众人少、物种不丰富，即使企业想扩大其生产经营规模，却因各种问题而退却。这些问题在一定程度上都导致了土地流转的市场需求，从而影响了土地流转。

三是农村社会保障制度不完善，影响和制约了土地流转。土地对农民来说，是其最重要的生存保障功能，其承担了本应由国家和社会对农民承担的相应保障功能。因此，种地是农民最基本的谋生来源渠道，农民对土地有着很强的依赖性。在农村社会保障体系建立之前，农民不会把手中的土地流转出去的。

四是在土地流转过程，缺乏相应的指导服务。从目前情况来看，进行土地流转服务的中介组织很少，其主要原因是信息不对等，语言特殊，交流不通畅等，大多数情况是外地业主来找当地政府或者农业部门来寻求帮助，让当地政府或者农业部门帮忙寻找符合要求的土地。我县各乡镇都成立了農村土地流转服务中心，并在此基础上还建立了大通农村土地流转服务中心平台，但是由于各种原因，工作人员没能及时开展相应的土地流转供求信息和指导服务工作。

大通县通过20个乡镇农村土地流转服务中心、289个信息点及网络建设，及时发布土地流转信息、流转价格、市场需求状况以及销售信息，指导农户依法签订流转合同，跟踪调查产业发展现状和土地流转费的支付情况，发现和解决土地流转过程中出现的主要矛盾和问题，推进土地流转工作依法开展，同时确保农民的土地经营自主权和收益权。

5 措施

5.1 加强领导班子建设，转变思想观念

一是各级领导和干部要转变思想观念，认识到土地流转的重要性和紧迫性。正确引导和规范土地流转机制，强化服务意识，改进工作方法，做好统一规划和产业结构调整。同时做好农户和各经营主体的中间人和联络人。

5.2 科学规划，合理安排

一是乡村两级要按照本地的农业结构调整要求，来培育适宜本地的主导产业和生产经营项目，合理规划和制定土地生产经营规模。二是乡村两级要在充分尊重农民自愿的基础上，以土地中介服務组织为载体，对准备流转的土地进行集中统一管理。三是乡村两级要对适宜本地的生产经营项目进行统一规划和开发。

5.3 健全土地价格流转机制，指导农村土地合理流转

目前，大通县的土地流转基本上以现金的形式来确定其流转价格，但是由于土地流转的期限长，物价上涨速度过快，使得农民的利益在不同程度上受到损失，同时也为一些土地规模经营者留下了纠纷和隐患。对此，建议土地流转的双方根据其土地的质量，来合理确定其粮食产量，并以粮食产量来衡量土地的流转价格。同时，适度规模经营者每年要按照市场的价格来折算现金为农民支付租金，一来降低了价格的波动对农民收入的冲击和影响，二来解除了双方的后顾之忧。

5.4 创建农村产权交易市场，加大投入力度

一是建议在农村土地承包经营权确权颁证的基础上，建立集农村土地承包经营权证、集体建设用地使用权证、农村房屋所有权证、集体林地使用权证“四权”为一体的交易市场，并为此提供政策和法律咨询服务。二是建立和完善全县“四权”档案，利用网络平台来拓展流转的交易范围，从而提升农牧区的产权交易规模和质量。三是建立合理的农村土地流转激励机制，加大补助投入力度。金融机构应当把规模经营主体作为重点扶持对象，在符合信贷的基础上，为其安排一定额度的农业信贷资金，来解决规模经营主体所需的资金不足问题。四是实行差别化的贷款政策，对于无法提供抵押的经营主体，但其担保信用度高，可以对此进行无抵押担保贷款。

參考文献：

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中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》2014.11.20