基本公共服务体系建设总体评价及指标构建研究

兰晓红

摘 要：目前，基本公共服务体系处于基本建成阶段，其主要任务是明确政府的主体责任，建立各级政府事权与支出责任科学明确的公共服务管理体制，健全保障基本、覆盖城乡的基本公共服务体系，形成保障基本公共服务体系有效运转的长效机制。因此，要密切结合“广覆盖、保基本、公平性、均等化、强基层”等关键词建立评估指标体系的框架结构。

关键词：基本公共服务 总体评价 评估指标

一、基本公共服务体系建设总体评价

（一）基本公共服务支出占地区生产总值的比重

基本公共服务支出包括财政预算支出和社会资本在基本公共服务领域的投入，反映地区生产总值用于基本公共服务的比重，通过与基期的比较，反映基本公共服务与地区经济发展之间的变动关系。

（二）基本公共服务财政支出占财政总支出的比重

有效供给不足是现阶段我国基本公共服务体系建设存在的主要问题之一。针对政府职能不到位、公共财政对基本公共服务投入不足这一主要制约因素，基本公共服务规划提出了基本公共服务投入稳步增加的发展目标。通过与基期的比较，对基本公共服务投入及政府主体责任的落实情况进行评估，有利于建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制。

（三）基本公共服务人均财政投入

增加基本公共服务人均财政投入的评估指标，一方面，有利于引进人口变动因素，从人均水平的角度观察财政支出对基本公共服务保障的变动情况；另一方面，通过不同省份和全国平均水平比较，有利于衡量地区差距。

（四）基本公共服务支出城乡公平性指数

加快推进城乡基本公共服务制度一体化建设、缩小城乡差距是基本公共服务规划的重要政策目标。基本公共服务支出城乡公平性指数由县及县以下基本公共服务财政性支出占全省基本公共服务财政性支出比例和县及县以下人口占全省人口比重之比构成，当指数大于1表明财政政策是向农村倾斜的。

（五）人均预期寿命或人口死亡率

从一般意义上说，基本公共服务水平与平均预期寿命成正比，与人口死亡率成反比，这两个指标都可作为衡量基本公共服务水平的一个综合性指标。

（六）社会满意度

公民作为基本公共服务制度和政策正确与否的最终评价者，体现基本公共服务体系建设的民本导向。社会满意度可通过一定样本的抽样调查或问卷调查的方式获得。

二、基本公共服务各领域总体评价指标体系

（一）基本公共教育总体评价

基本公共教育服务主要包括为适龄儿童、少年免费提供九年制义务教育，以及对农村学生和城镇家庭困难学生在中等职业教育、普通高中教育、学前教育及农村住宿生分项补助计划。要体现基本公共教育公平发展的原则，缩小城乡教育水平差距的目标，对困难地区、困难家庭的扶助政策以及义务教育和职业教育均衡发展的要求。主要包括：①基本公共教育财政支出占GDP的比重。该指标为基本公共教育在GDP中所占份额，通过报告期与基期比较，可反映公共财政对基本公共教育投入规模及基本公共教育财力保障的变化情况。②文盲率是衡量义务教育服务水平的一个综合性指标。

（二）劳动就业服务总体评价

从目前的劳动就业服务发展现状来看，公共就业服务的投入主体仍然是政府，因此將财政保障指标作为衡量劳动就业服务水平的一个重要指标。选取劳动就业服务财政支出占财政总支出的比重和人均劳动就业服务财政支出两项指标来测度劳动就业服务的财政保障水平。此外，公共就业服务供给主体多元化是公共就业服务水平提高的一个重要因素，为此选取非公共职业介绍机构介绍成功人数占职业介绍机构介绍成功总人数的比重考量公共服务供给主体多元化程度。

（三）社会保险服务总体评价

社会保险服务均等化的主要任务是通过整合制度及扩大覆盖面，消除城乡差别、地区差别，为此，对社会保险服务的评估内容涉及对财政投入保障程度、基础设施及人员配备情况、各类保险制度在城乡和不同区域、不同人群之间的覆盖程度、各类社会保险的保障程度等多个方面的评估。主要包括：①财政社会保障水平及社会保障支出占GDP比重。财政社会保障水平反映政府财政对社会保障的投入程度，体现政府的责任深度。社会保障支出占GDP比重反映社会保障参与国民收入分配的力度，体现社会保障水平与经济水平之间的关系，发达国家这一比例一般在20%～35%，发展中国家普遍在10%左右。②城乡经济贡献公平指数。该指数反应了经济社会对城乡之间社会保障资金配置的公平程度，体现了政府在城镇和农村分配社会保障资金的公平偏好与社会保障资源的全民共享状况。

（四）基本社会服务总体评价

基本社会服务是对社会贫困群体的基本生活进行兜底性的保障，从最低层次上解决社会民生问题。因此，对基本社会服务的评估首先应该是对象定位的评估，即社会资源是否在最需要救助的人群之间分配；其次，服务规模和服务种类能否达到一定程度，服务的覆盖面、社会福利的保障范围是否达标，社会满意度如何。主要指标包括：①城乡最低生活保障财政投入一体化指数。城乡最低生活保障财政投入一体化指数是指农村最低生活保障财政投入占政府全部财政支出的比重与城市最低生活保障财政投入占政府全部财政支出的比重的比值，衡量政府对城乡最低生活保障制度的不同投入强度。②最贫困人口接受社会救助金占总社会救助金的比例。该指标对最贫困人口所获得的社会救助资源比例进行衡量，评估社会救助对象的确定标准是否合理，社会救助资源是否分配给了最需要救助的群体。③脱贫率。脱贫率是一定时期内的脱贫人口占该时期贫困总人口的比例，能够直观的反映社会救助的实施效果。④城乡生活救助率一体化指数。生活救助率是指最低生活保障制度救助标准占同期人均消费食品支出的比例，如果生活救助率小于1，说明低保金不足以达到当地居民人均食品消费水平，即救助标准偏低。城乡生活救助率一体化指数是农村生活救助率与城市生活救助率的比值，从最低生活保障救助标准的角度反映城乡差距。endprint

（五）医疗卫生与人口计划生育公共服务总体评价

对医疗卫生与人口计划生育公共服务的综合评价主要有两个方面，即：财政保障水平和城乡差异程度。财力保障对于促进医疗卫生和人口计划生育服务体系建设，实现均等化目标至关重要。因此选取医疗卫生服务财政支出占财政支出的比重、人均医疗卫生服务财政投入两项指标来衡量公共服务的保障水平。从城乡差距角度来看，选取如每千人口医疗卫生机构床位数与每千农村人口乡镇卫生院床位数之比、每千人口执业（助理）医师数与每千农村人口乡村医生和卫生人员数之比两项相对性指标来直观测度医疗卫生与人口计划生育服务的城乡差距。

（六）基本住房保障总体评价

基本住房保障总体评价主要指标包含公共租赁住房制度建设比重（县级）、公共租赁住房目标任务完成率、各类棚户区改造目标完成率、农村危房改造覆盖率及住房公积金覆盖率。其中公共租赁住房制度建设比重（县级）反映为低收入住房困难家庭提供公共租赁住房制度的覆盖程度，通过制定实施公共租赁住房制度的市县个数占本区域内全部市县个数的比重来表示；公共租赁住房目标任务完成率和各类棚户区改造目标完成率反映评估期内公共租赁住房和棚户区改造规划目标的完成情况；农村危房改造覆盖率反映解决农村五保户、农村低保户、贫困残疾人家庭、农村低保边缘户和其他困难家庭的基本居住安全问题的开展程度，由评估期内已开展的农村危房改造的户数占农村总户数的比重来体现；住房公积金是住房分配货币化、社会化和法制化的主要形式，理论上住房公积金覆盖率应是 100%，但由于公积金制度本身的局限所致，大批进城务工人员、自由职业者等群体的公积金权益并未得到保障，因此，住房公积金覆盖率反映住房公积金制度的实际覆盖面。

服务水平主要体现保障性住房制度的实施效果，评估指标有公共租赁住房已保障户数占城镇常住家庭户数的比重、农村危房改造竣工率、农村贫困户人均住房建筑面积。其中公共租赁住房已保障户数占城镇常住家庭户数的比重用来反映城镇基本住房的保障程度；农村危房改造竣工率、农村贫困户人均住房建筑面积反映对农村贫困家庭住房改造的开工、竣工情况，以及改造后贫困家庭的居住环境。

（七）公共文化体育服务总体评价

政府是实现公共文化体育服务均等化的重要主体，财政投入力度在很大程度上直接决定居民享受公共文化体育服务内容的多少和服务标准的高低。主要指标包括人均公共文化体育事业费支出以及文化事业费占财政支出的比重等。人均公共文化体育事业费支出是衡量文化体育事业发展程度的核心指标，突出体现了财政对文化体育事业发展的支持力度；财政公共文化体育事业支出占财政支出的比重测试政府对公共文化体育服务支出的意向性。从城乡基本公共文化體育服务均等化的角度，选取指标城乡国民体质合格率差异度来衡量，即城市《国民体质测定标准》达标率与农村《国民体质测定标准》达标率的差额。

（八）残疾人基本公共服务总体评价

财政保障水平。财政投入是保障残疾人各项服务的最为重要的因素，即政府对残疾人事业投入占地方财政支出的比重。

残疾人社会保障覆盖率。残疾人社会保障体系包含社会保险、社会救助、社会福利和社会优待等内容，主要选取社会保险、社会救助方面的重要指标，如残疾人社会保险覆盖率、城镇残疾人医疗保险覆盖率与农村残疾人医疗保险覆盖率之比、应纳入最低生活保障残疾人的实际纳入比例。

残疾人基本服务覆盖水平。依据基本公共服务体系发展规划的内容，残疾人基本服务包含残疾人教育、康复、就业、文化、体育、无障碍设施等多项服务内容，根据所包含的内容，选取有代表性的指标。如学龄残疾儿童接受义务教育比例、城镇残疾人康复服务覆盖率与农村残疾人康复服务覆盖率之比、城镇残疾人登记失业率与该地区城镇登记失业率之比、经常参加体育健身残疾人比率等。

残疾人与健全人生活状态比较。残疾人公共服务作为公共服务的组成部分，是最能体现不同人群之间差距的一个部分。生存发展是残疾人公共服务的基础，选取两项表现残疾人生存发展的指标，即城镇残疾人家庭人均可支配收入与该地区城镇家庭人均可支配收入之比、残疾人家庭恩格尔系数与该地区家庭恩格尔系数之比。

参考文献：

[1]孙庆国.论基本公共服务均等化的衡量指标[J].中国浦东干部学院学报，2009，（1）.

[2]陈昌盛，蔡跃洲.中国政府公共服务基本价值取向与综合绩效评估[J].财政研究，2007，（6）.

[3]李剑.基本公共服务评价指标体系研究[J].商业研究，2011，（5）.

[4]王新民，南锐.基本公共服务均等化水平评价体系构建及应用——基于我国31个省域的实证研究[J].软科学，2011，（7）.

（作者单位：辽宁社会科学院）

责任编辑：代建明endprint