如何破解双重城镇化率面临的挑战

许经勇

我国现行的城镇化率，一般是指一个地区城镇常住人口占该地区（包括农村）常住总人口的比例。常住人口是当地的户籍人口加上外来半年以上的人口，再减去外出半年以上的人口。户籍人口城镇化率，是指按户籍人口计算的城镇化率，是相对于常住人口城镇化率的概念。在一般情况下，常住人口城镇化率都会高于户籍人口城镇化率。例如，2016年，我国常住人口的城镇化率达到57.35%，但户籍人口城镇化率仅41.20%。2016年，厦门常住人口城镇化率89.0%，但户籍人口城镇化率仅43.3%。当然在我国中西部地区，由于大量人口外流，會出现常住人口城镇化率低于户籍人口城镇化率。从国家全局的角度考虑，应努力提高户籍城镇化率在城镇化率中的比重，或使户籍城镇化率的提高速度快于常住人口城镇化率提高速度，为农业转移人口融入城镇创造条件。但是，在现实生活中，往往会出现政府的意愿与农业转移人口的意愿相背离的现象。特别是中央为加快城镇化步伐而实施的居住证制度，即把居住证覆盖全部农业转移人口，获得居住证的农业转移人口可以享受城镇的基本公共服务，然而，同时保留农村户籍又可以享受其所附带的日益增进的“户口红利”。对于农业转移人口来说，同时持有农村户籍和城镇居民居住证，是他们利益最大化之所在。实行居住证制度，从政府的意愿着想，是为了加速城镇化进程，提高户籍城镇化率，但是实施的结果，则会减缓户籍城镇化的速度。道理很简单，既然获得城镇居住证的农业转移人口，就可以与市民同等享受城镇的基本公共服务，为何还要将农村户籍转变为城镇户籍？况且，保留农村户籍还可以享受其所带来的日益增进的“户口红利”。这是值得我们反思的。

为何会出现常住人口城镇化率高于户籍人口城镇化率？

劳动力城镇化明显快于人口城镇化，或常住人口城镇化快于户籍人口城镇化，是我国传统城镇化的重要特征。在传统城镇化体制下，农业转移人口作为劳动力供给者，即劳动者，已经加入城镇劳动力大军，为城镇化建设作出重要的贡献。从这个意义上说，劳动力已经城镇化了。但是，绝大多数农业转移人口，还不能与市民享受同工同酬的待遇，城镇的基本公共服务还不能从普通市民覆盖到农业转移人口。城镇其他非户籍常住人口，由于他们的户籍仍然在农村，他们作为农民的身份仍然没有改变，“人”还没有城镇化、市民化。为什么劳动力能够顺利地城镇化呢？因为对于地方政府来说，劳动力城镇化不仅可以为城镇发展提供充足的劳动力资源，还可以为城镇发展提供低于市民成本的廉价支出，获取高于市民的超额利润。对于地方政府来说，从这部分农业转移人口得到的，远远超过所支付给他们的。农业转移人口规模越大，城镇化发展速度越快，地方政府财政收入越多。可以这样说，我国劳动力城镇化已经实现“零门槛”。而人口城镇化或农业转移人口市民化，仍然是难以跨越的“一道坎”。虽然从长远看，农业转移人口市民化，有利于提高劳动者的素质，有利于产业转型升级以及城镇化转型，但是，从眼前看，则需要地方政府支付巨额的市民化成本。而地方政府在有限财力的情况下，用于农业转移人口市民化成本开支多了，用于改善市民的公共福利开支就会相对减少。与此同时，由于市民的话语权又远远超越于农业转移人口的话语权，导致地方政府更多地站在维护市民利益这一边。况且长期通行的基本公共福利支出或财政预算支出，以及城镇管理服务人员编制，都是以户籍人口为依据，把农业转移人口排除在外。这也不能过多地责怪地方政府。因为分税制改革以来，地方政府事权所占的比重远远超过财权所占的比重，要把农业转移人口市民化的成本开支，完全落在地方政府身上，是他们的财力难以承受的，也是不公平的。关键在于要真正做到中央政府和地方政府的事权和财权相匹配，使分税制改革尽快地完善起来，达到预期的目标。

拒人口城镇化于门外的土地城镇化和劳动力城镇化，即传统城镇化，并不是可以无条件地延续下去。我国城镇建设用地迅猛增长已经严重威胁我国耕地的底线。而与传统城镇化模式相联系的土地城镇化，不仅导致城镇土地开发的粗放式，造成城镇土地资源的极大浪费，还导致农村土地资源的极大浪费。世界上那些市场经济的国家，即发挥市场在资源配置中起决定性作用的国家，随着城镇化的不断推进，非农建设用地的总量是会减少，耕地总面积则会相应地增加。因为以聚集效应为特征的城镇化，必然会提高土地利用的集约度。但我国却出现反常的现象，即农村1亿多劳动力向城镇转移，耕地总面积不仅没有增加，反而明显地在减少。例如，2000—2011年我国农村人口减少1.33亿人，农村建设用地却增加3045万亩。其中的重要原因，就是我国传统的城镇化只实现土地城镇化和劳动力城镇化，而人口却没有城镇化。他们的户籍还在农村，人还没有真正融入城市。很大一部分人还在农村投资建房。他们依然把农村视为最终的归宿。目前在城镇就业的很大一部分是80后、90后的新生代农民工，第一代农民工除少数在城镇安家落户，大多返乡或准备返乡就业和创业。

对未来我国城镇化的发展趋势，必须有一个科学的、客观的判断。笔者认为，就全国而言，城镇化不可能保持以前那种速度了。一方面是因为我国国民经济增长正处在从高速度增长向中高速度增长转变的新阶段，不可能出现经济增长速度放慢而城镇化速度不减的异常现象；另一方面还因为在经济转型阶段，以往那些有利于城镇化快速推进所必须的人口集聚、土地集聚、产业集聚等基本条件，正在逐渐地弱化。与其相联系，以往那种低成本的城镇化正在转变为高成本的城镇化，无论是农业转移人口或者是地方政府，都难以支付如此高昂的成本。所有这些，都决定了我国城镇化正处在从以往的速度型转变为质量速度并进的阶段。十八届三中全会《决定》因此指出：要“完善城镇化健康发展体制机制”，实现从传统城镇化向新型城镇化的转变。

双重城镇化率之所以长期存在，归根到底在于城乡要素的不平等交换的长期存在，即城乡之间长期存在着劳动力价格剪刀差、土地价格剪刀差和资金价格剪刀差，以及与其相联系的要素从农村向城镇的单向流动。要把双重城镇化率转变为单一城镇化率，离不开城乡要素的平等交换和双向流动。城乡要素平等交换和双向流动是城乡一体化重要条件。人们通常论述城乡一体化，只讲建设规划一体化、基础设施一体化、基本公共服务一体化，而不讲城乡要素平等交换，这是不够全面的。问题的实质在于，要实现城乡要素平等交换就必须彻底改革城乡二元体制。而要从根本上破除城乡二元体制，消灭城乡之间劳动力价格剪刀差、土地价格剪刀差和资金价格剪刀差，不仅取决于改革的力度，还取决于发展的程度，而且改革的力度又不能超越发展的程度。因为“三把剪刀差”的存在，意味着利益分配单向地向城镇倾斜，要彻底改变它还必须考虑城镇居民的承受能力，只能采取渐进式改革，逐步推进。endprint

新型城镇化的核心，是“以人为本”的城镇化。人是城镇化的出发点和归宿。新型城镇化的重点，是解决传统城镇化遗留下来的农业转移人口“半城镇化”的问题。这就引出了这样一个根本性的问题，即我国的城镇化要实现从传统城镇化向新型城镇化转变，就必须通过深化改革，形成有利于新型城镇化的新制度供给。当前城镇化进程中出现一个未能引起人们重视的新问题，即随着城乡差别的逐步缩小，城镇基础设施逐步向农村延伸，城镇基本公共服务逐步向农村覆盖，以及农村承包地、集体建设用地和宅基地改革的推进，农民的财产性收入将会有明显增多，农村户籍含金量必然随之提升，农村户籍与城镇户籍的含金量差别日趋缩小，农业转移人口对落户城镇的意愿逐渐降温、动力逐渐减弱，保留农村户籍（及其所附带的户口红利）和拥有城镇居住证（享受城镇基本公共服务）是农民工利益最大化的组合。在这种情况下，要把双重城镇化率（常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率）转变为单一城镇化率，即户籍人口城镇化率，难度会越来越大。目前福建省晋江市对外来人口发放的居住证已达250多万份，但落户晋江市的外来人口只有3万多户，广东省佛山市农业转移人口450万，落户人口不足千人。其主要原因在于，实行居住证制度之后，可以和市民同等享受基本公共服務，农业转移人口觉得户籍在农村，又能享受城镇基本公共服务，是利益最大化，为何要入户城镇呢？

这就涉及到我国今后城镇化的重心应当放在那里？笔者认为，应当把重心放在农村人口就地城镇化上。这种模式的城镇化毋须人口在地理和空间位置上的大规模移动，这在相当程度上缓解了大量人口迁移给城镇化带来的压力，也有利于降低城镇化的成本。就地城镇化就是创造条件，让农民就地发展一、二、三产业，逐渐把农村改造成为新型社区以及特色小城镇，让农民就地转化为市民，走出一条“离土不离乡、就业不离家、就地市民化”的新型城镇化道路。这就必然把发展县域经济提到重要议事日程上来。县域经济是以县城为中心，以小城镇为纽带，以农村为腹地，一、二、三产业协调发展的区域经济。县域经济发展的过程，就是农业产业化、农村工业化和城镇化过程，形成以城带乡、以工促农、工农联动、城乡互动的新机制。县域经济的发展过程，就是城乡经济协调发展的过程。县域经济越发达的省份，也是城乡差别越小的省份。例如浙江省是全国县域经济最发达的省份，2015年的城乡居民收入比为1.9：1，低于全国平均水平（2.7：1）约0.8个百分点。全省居民人均可支配收入仅次于北京、上海，名列全国第3位。实践经验告诉我们，离开了县域经济的发展壮大，统筹城乡发展就很难落到实处。改革开放以来，我国经济的发展，经历了三个阶段：第一阶段是农村经济发展较快阶段；第二阶段是城市经济发展较快阶段；第三阶段是县域经济发展较快阶段。目前正转入县域经济发展较快的阶段。

从当前我国农村的实际情况出发，要以发展壮大县域经济为突破口，加大统筹城乡发展力度，大力推进农村人口就地城镇化。为此，应当重点解决以下四个方面的问题：首先是农村教育事业的发展问题。笔者很赞赏人力资本理论的奠基人西奥多·W·舒尔茨教授的观点，即农民之所以穷，不在于农村人口多，而在于农村人口质量低，受教育条件差。惟有把农村教育搞上去，农村人口质量提上来，才能改变农村贫穷落后的面貌。因为受教育的程度，直接影响人们的就业机会、就业条件、收入水平以及思想观念和行为方式，没有接受较高程度的教育，就不可能向现代化、城镇化转变。亚洲的韩国、日本以及我国台湾地区，城乡差别之所以那么小，甚至出现“城乡倒挂”，很重要的原因就是农村居民受教育程度高，甚至基本上普及高等教育；其次是农村基础设施建设。农村落后于城镇的一个重要方面，就是水、电、路以及通讯设施条件较差，差距较大，如何把城镇基础设施向农村延伸，是解决城乡差别的重要途径；第三是农村基本公共服务投入问题。包括教育、文化、医疗、养老、社保等的投入。目前城乡差别较大，不仅表现在城乡居民收入水平差别较大，还表现在城乡居民基本公共服务条件差别较大。当前应当强化乡镇政府的服务功能，加大农村公共服务投入，并把重点放在做好基础教育保障、基本养老保障、基本医疗保障以及最低生活保障方面；第四是建立、完善农村社会管理。城镇化包含一整套公共社会管理体系。通过该系统使得每个社会成员有序地组成市民社会。当前我国正处在社会结构深刻变化的时期，社会管理滞后导致社会矛盾增多，社会和谐稳定压力加大。如何建立、完善农村社会管理，也是农村城镇化必须解决的一个重要问题。要逐步创造条件，把村民委员会改为社区居民委员会，以利于提升社会治理水平和公共服务创新。“村改居”是城镇化发展到一定阶段的产物，也是城镇基础设施向农村延伸、基本公共服务向农村覆盖的必然要求。农村社区建设是把城镇化带到家门口，就近就地城镇化。农村社区建设的最终目标，就是让社区居民享受城镇居民同等的基本公共服务。

（作者系厦门大学经济学院教授）

责任编辑：张莉莉endprint