推进精准扶贫、精准脱贫，攻克深度贫困堡垒

曲莉春+康伟

摘 要：面对脱贫攻坚工作的诸多挑战，内蒙古应加强组织领导，建立考核和激励机制；坚持问题导向，重点探索产业扶贫新模式和健康扶贫长效机制；并鼓励促进扶贫资金捆绑使用，发挥金融资金的引导和协同作用；同时，扶贫同扶智、扶志相结合，巩固脱贫成果。

关键词：内蒙古 脱贫攻坚 对策建议

党的十八大以来，习近平总书记高度重视扶贫开发，提出一系列新思想新论断，作出一系列新决策新部署，形成了系统完整的扶贫开发重要战略思想，为新时期扶贫开发工作提供了行动指南和根本遵循。为尽快攻克深度贫困堡垒、确保内蒙古如期实现全面小康，内蒙古深入贯彻落实中央精神，合力推进精准扶贫、精准脱贫工作进程。

一、内蒙古脱贫攻坚现状及成效

内蒙古自治区党委、政府高度重视脱贫攻坚工作，将其作为重大政治任务和头号民生工程，按照“六个精准”“五个一批”“三到村三到户”等工作要求强力推进。通过压实扶贫工作责任、改进扶貧工作机制、坚持因地制宜分类扶持、广开渠道筹集扶贫资金等有效措施，使自治区农村牧区贫困人口由2012年的197.8万人，减少到2016年的55.6万人，全区农村牧区贫困发生率由14.7%下降到4.1%。近5年是自治区扶贫开发史上减少贫困人口最多、贫困群众增收最快、农村牧区面貌变化最大的时期。

但内蒙古扶贫工作的任务依然十分艰巨。全区103个旗县市区中，仍有贫困旗县57个，其中国贫旗县31个，区贫旗县26个。截至2016年底，有建档立卡贫困人口23万户、55.6万人。贫困人口主要集中在赤峰市、乌兰察布市、通辽市、兴安盟4个盟市，总数达到47.4万人，占全区贫困人口比例85.3%，是我区脱贫攻坚的主战场。贫困人口中“因病致贫和返贫”的占全区建档立卡贫困人口的40.19%，占比位列致贫原因首位。

二、内蒙古脱贫攻坚任务仍很艰巨，面临诸多挑战

内蒙古扶贫工作成绩有目共睹，来之不易，但扶贫攻坚如登山，越往后越难，现已进入攻坚克难、攻城拔寨的冲刺阶段，面临诸多挑战。

（一）扶贫精准度有待提高，效果有待提升

摸清贫困底数是精准扶贫、精准脱贫的基础。与其他省份相比，内蒙古在扶贫精准度上有待提高。吴忠岩（内蒙古自治区扶贫开发办公室副主任）认为，我区贫困户精准识别工作动态调整不及时；帮扶措施针对性不够强，帮扶效果不够高；执行退出标准和程序不够严格，有算账脱贫现象。包思勤（内蒙古自治区发展研究中心副主任）指出，我区贫困村中存在收入低于建档立卡贫困户的群众未被纳入扶贫体系的情况，“边缘户”问题不容忽视。嵇爱平（内蒙古自治区发改委地区经济处副处长）也指出，有些地方确定整村推进对象时并未完全做到实事求是地进行选择。

（二）重点地区扶贫任务重，重点人群脱贫难度大

内蒙古剩余的贫困人口大多分布在集中连片特困地区、革命老区、少数民族聚居区、边境牧区，这些重点地区扶贫任务十分繁重，且往往交织着民族、生态等问题，情况更为棘手。而贫困妇女儿童、孤寡老人、残疾人、长期患病等无业可扶、无力脱贫的贫困人员以及部分教育文化水平低、缺乏技能的贫困群众是扶贫重点人群，脱贫成本更高、难度更大。

吴忠岩认为，乌兰察布市最突出的问题是自然条件差，“三多一少”，即空心村多、老龄村多、危土房多、青壮年劳力少。兴安盟最突出的问题是发展条件差，主要表现为基础设施滞后、公共服务能力薄弱、产业结构单一、少数民族贫困人口多、因病致贫人口比例高。嵇爱平指出，通辽市是全区蒙古族人口最多的地区，蒙古族贫困人口占全市贫困人口的一半以上，增收渠道窄、生产生活成本高、地方财政困难等多种问题，加大了脱贫攻坚难度。

（三）产业扶贫带动力弱，成效未充分体现

内蒙古产业扶贫工作进展较大，但总体上力度不够，创新性不足，对贫困户收入来源的直接形成帮助不大，受益面小，成效未充分体现。包思勤指出，我区扶贫产业和区域经济发展及农牧业现代化结合度还不够，不利于贫困户长期稳定脱贫。吴忠岩分析，我区专业大户、合作社和扶贫龙头企业与贫困户利益联结机制不紧密，贫困户分享产业发展收益难。

赵永华（内蒙古自治区农牧业厅副厅长）认为，我区贫困地区农牧业生产条件差，生产方式落后，基础设施薄弱，农牧民收入低。产业扶贫面临着劳动力文化素质偏低、自我发展能力差，市场竞争力弱、占有率低、新型经营主体带动力不强，资金投入不足，制约产业发展等困难。乔光华（内蒙古农业大学经济管理学院院长、教授）强调，产业扶贫项目选择难度大，风险客观存在，要求绝对精准不符合经济规律。

（四）因病致贫和因病返贫问题，已成为一块难啃的硬骨头

内蒙古因病致贫和因病返贫群体和全国平均水平相比，呈现出“三高”和“三低”特点，即慢性病患病率高、村镇外就诊率高、自付费比例高，家庭支付能力低、基层医疗服务能力低、实际报销比例低。因病致贫和因病返贫户数比全国平均水平高3.27个百分点，贫困与患病呈正相关态势。没有健康，就没有全面小康，疾病作为贫困人口脱贫最大的“拦路虎”，是我区打赢脱贫攻坚战必须啃的“硬骨头”。

程玺（内蒙古自治区政府研究室副主任）介绍，我区因病致贫返贫区域特征明显，与我区各盟市经济发展水平、人口分布状况、民族比例和贫困发生率等情况大体吻合。大病、慢性病高发是我区因病致贫返贫的主因。李彦庆（内蒙古自治区卫生计生委健康扶贫办常务副主任）指出，贫困患者往往因相关信息了解不够充分，治疗渠道不规范、用药品种不规范而导致实际报销比例低，进而加重了因病致贫和因病返贫程度。

（五）扶贫资金投入不足，资金利用效率低

2010年起，内蒙古开始连续追加自治区本级财政扶贫资金，2016年已增加到38亿元，中央财政增加到20亿元，建立了财政扶贫投入稳定增长机制并实施了盟市间对口支援扶贫制度。但是，距平均每村扶贫资金投入300万元的全国平均水平还是相去甚远，且国家拨付的产业扶持资金在我区仍以“分级负担”的形式存在要求贫困旗县予以配套的情况。endprint

韩成福（内蒙古社会科学院研究员）希望适度政策倾斜，切实降低或取消旗县配套制度。包思勤认为，这一配套要求严重脱离我区贫困地区实际。嵇爱平分析，这一问题存在的根本原因是自治区级财政扶贫资金短缺。她指出，按照现有扶贫资金的规模，即使现有财政扶贫资金“四个一百亿”投入计划全部落实，加上以工代赈资金，面对2834个贫困嘎查村，每个村年均不到100万元的扶贫资金投入，在全国范围内仍属于低水平；且财政扶贫资金部门切块问题比较突出，项目难以做到一体化，扶贫资金难以统筹利用，这无疑会降低资金的利用效率。赵永华也提出，受产业扶贫资金限制，已探讨出的产业扶贫模式多数还处于规划阶段，实施比例较低。

（六）贫困群众脱贫内生动力不足，“等靠要”思想严重

“立在墙根晒太阳，等着别人送小康”“干部在干，群众在看”的现象在全国很多贫困村中都有出现，内蒙古也不例外。“懒汉”问题已成为当前扶贫工作的难点，且容易败坏农村社会风气。

韩成福认为，我区在扶贫工作中，对于“精神扶贫”有所忽略，部分贫困村里存在“争当贫困户”以换取扶贫补贴的现象，贫困群众脱贫内生动力不足，“等靠要”思想严重。包思勤认为，这与扶贫干部过于“大包大揽”，“保姆式扶贫”有一定关系。

三、推进内蒙古精准扶贫、精准脱贫，攻克深度贫困堡垒的对策建议

攻克深度貧困堡垒，从体制机制上需加强组织领导，努力形成大扶贫格局，并建立考核和激励机制。具体措施上，建议坚持问题导向，针对当前内蒙古特困地区重点群体脱贫攻坚中存在的突出困难和问题，探索产业扶贫新模式和健康扶贫长效机制；并鼓励促进扶贫资金捆绑使用，发挥金融资金的引导和协同作用；同时，扶贫同扶智、扶志相结合，巩固脱贫成果。

（一）加强组织领导，创新工作和考核机制

脱贫攻坚是一项最大的民生工程，仅仅依靠政府机关人员是远远不够的，应努力构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫协同推进的大扶贫格局，并创新工作和考核机制。韩成福认为，应学习贵州省把脱贫攻坚作为全省补短板和经济社会全面发展的“引擎”的做法，建立通过产业扶贫政策推动区域经济全面发展的系统规划和长效机制。有关部门应积极动员和组织社会各方面力量，最大化地发挥不同类型帮扶单位自身优势，建议尽快出台调动旗县级和乡镇级全体干部支持扶贫工作的配套制度，并充分发挥嘎查村党支部的作用，共同攻坚脱贫。包思勤认为，在“谁来扶”的问题上，应形成“四梁八柱”的顶层设计；要坚持“五个一批”“三到村三到户”，强化、创新工作机制，建立动态化的识别机制，从资金、项目、举措三方面向深度贫困地区和人群加大资金和政策的扶持力度。

对此，嵇爱平建议采取东西部扶贫协作和对口支援、直属单位定点帮扶及社会救助等措施，在资金、项目、人员方面增加扶贫力度。吴忠岩建议，应持续推进“万企帮万村”精准扶贫行动。同时，发挥考核指挥棒作用，用严格的督查考核倒逼各项政策措施的落实，并健全正向激励机制。

（二）坚持问题导向，聚焦短板，“精”字着力，“实”处见效

扶贫工作只有坚持问题导向，坚持“严”字当头，“精”字着力，聚焦短板，才能“实”处见效，分类施策、精准施策。包思勤指出，在“怎么扶”的问题上，可采取发展生产、异地搬迁等多种措施，分类施策，可从生态补偿扶贫、教育扶贫、健康保障扶贫等多方面做工作，最后政策兜底。吴忠岩认为，应聚焦深度贫困地区，紧盯重点群体，重点发展贫困人口能够受益的产业，项目建设予以倾斜考虑；实施好国家部署的贫困村提升工程，解决好贫困户住房、通路、通水、通电、通网络等突出问题；采取针对措施、下足绣花功夫，逐户逐人帮助解决实际困难和问题，针对特殊困难人员予以特殊支持。

嵇爱平提出，贫困人口的动态核准跟踪问题是难点。乔光华指出，在贫困户精准识别中，应同时结合债务情况等予以考虑。韩成福希望自治区层面的有关部门能与国家电网联络、协调解决基层嘎查生产用电问题，以促进生产发展，助推自治区按时完成稳定脱贫任务。

（三） 探索产业扶贫新模式，健全龙头企业与贫困户利益联结机制

产业是贫困人口脱贫的基本依托，是增强贫困地区自我发展能力的重要举措。赵永华介绍，自治区产业扶贫办公室根据区域优势和扶贫增收能力，确定肉羊、肉牛、生猪、家禽、饲草料、蔬菜、马铃薯七大扶贫产业。已探索总结出提高产业扶贫效率和资源利用效率，促进贫困地区产业升级的五种产业扶贫模式，即就业创收模式、资产收益模式、集约经营带动模式、小额信贷+托管增收模式和混合带动模式。他特别强调，应尽快落实产业扶贫资金，让规划真正落地生效。吴忠岩介绍，我区对有劳动能力的贫困人口，已采取了菜单式、自建直补、先建后补等产业扶贫模式，由贫困户自行选择增收项目，扶贫资金直接补贴到户。但有关产业扶贫新模式的典型案例的挖掘整理和推广工作力度仍需进一步加强，产业扶贫带动力还未明显体现。龙头企业与贫困户利益联结机制尚处摸索阶段，利益联结程度不高，且对于整合资金给企业、大户后存在的经营风险还没有较好的应对措施。包思勤建议扶贫工作要与当地农牧业现代化及其他优势产业紧密衔接，持续创新。

（四）加强健康扶贫力度，建立健康扶贫长效机制

内蒙古经济发展基础薄弱、农村牧区医疗保障制度设计存在缺陷、医疗费用社会管理不够完善、贫困群众缺乏基本医疗自救常识，应针对性地开展健康扶贫工作，建立健康扶贫长效机制。

吴忠岩介绍，我区在健康扶贫方面，对贫困人口实行免费体检，实施大病集中保障一批、慢病签约服务一批、重病兜底保障一批“三个一批”的行动计划。李彦庆具体谈了我区健康扶贫“阻入口，畅出口”的思路。“畅出口”，即在对部分地区针对贫困户采取的大病费用保障组合措施，计划出台大病兜底保障政策和贫困户药费再补偿政策，以提高大病的实际报销比例。他重点介绍了乌兰察布市卓资县慢病签约管理中实行规范治疗渠道、规范用药品种、代购药品、签约送药等个性化管理的家庭医生签约服务制度以及解决特殊贫困人群报销问题的新农合家庭病床服务的典型案例，受到与会专家的广泛认同。同时，李彦庆认为，“阻入口”即建立健康扶贫长效机制更为重要。我区已采取多种措施预防因病致贫因病返贫，如鼓励优质医疗资源下沉、就近就医同时降低医疗费用负担等。他强调，应有效传播健康知识，提升群众健康素养，同时注重引导补充商业健康保险。

程玺建议，让康复人口通过发展产业和落实就业岗位实现脱贫，制定城市医院“资源下沉”的约束激励机制，运用大数据扶贫平台提高精准脱贫的效能。并提出应切实考虑贫困户异地就医与报销制度之间的实际矛盾。嵇爱平指出，应重点解决深度贫困地区基本医疗保障问题，对因病致贫群众加大医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度。另外，乔光华建议，地方帮扶干部在医疗卫生扶贫中应加大有关看病、住院、报账等贫困户实际需要的相关知识的宣传教育工作比重。

（五）促进扶贫资金捆绑使用，发挥金融资金的引导和协同作用

涉农涉牧扶贫项目资金如果各自为政、“撒胡椒面”，必然导致合力不强、效果不明显，各类扶贫资金应捆绑使用，聚焦投向贫困地区，注意发挥金融资金的引导和协同作用。

包思勤指出，我区扶贫资金使用不及其他地区灵活，干部心理顾虑较多，应进一步加大投入，并鼓励资金捆绑整治使用。嵇爱平指出，应发挥政府投入的主体和主导作用，发挥金融资金的引导和协同作用。韩成福建议从自治区层面上尽快出台相关规章制度，允许扶贫专项资金的整合捆绑使用，发挥“组合拳”的功能，用到最需要的领域，让扶贫资金产生的效益最大化。吴忠岩强调，要落实自治区“四个一百亿”投入计划，实现存量动态优化、增量倾斜聚焦。

（六）结合扶贫、扶智、扶志，巩固脱贫成果

物质上的贫困与文化的落后是一体两面，唯有培养起“精气神”，把民智、民志激发出来，才能让脱贫成果更丰硕、更持久、更稳固。“等、靠、要”思想不破除，精准扶贫、精准脱贫目标就不可能如期实现。

嵇爱平提出，扶贫要同扶智、扶志相结合，注重激发贫困群众脱贫致富的内在动力和自我发展潜能。改进工作方式方法，采取生产奖补、以工代赈劳动报酬等机制，教育和引导贫困群众通过自己的辛勤劳动脱贫致富。包思勤强调，要通过精神扶贫，从“要我脱贫”转化为“我要脱贫”。而乔光华建议，对于自身脱贫动力不足的贫困群众，应注意扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接，降低扶贫成本，提高扶贫工作的效率。

（作者单位：内蒙古自治区发展研究中心 ）

责任编辑：张莉莉endprint