优化我国地方人大立法宣传机制建设研究

扶松茂

当前法制宣传工作体制可以表述为“党委领导、人大监督、政府实施、社会协同”。具体来说，人大在法制宣传工作中的定位和角色体现在两个方面。

1.立法者

2011年4月22日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于进一步加强法制宣传教育的决议》，具有法律效力，是推动法制宣传教育工作顺利进行的法律保障，所有国家机关、社会团体、法人和自然人都必须遵守和执行。

2.监督者

《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划（2011～2015年）》，明确了进一步完善“党委领导、人大监督、政府实施”的法制宣传教育领导体制，指出：“各级人大要加强对法制宣传教育工作的监督检查。”全国人大常委会2011年4月22日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于进一步加强法制宣传教育的决议》，则更加具体地要求：“各级人民政府要切实组织实施好法制宣传教育第六个五年规划，做好中期督导检查和终期评估验收，并向本级人民代表大会常务委员会报告。各级人民代表大会及其常务委员会要充分运用执法检查、听取和审议工作报告以及代表视察、专题调研等形式，加强对法制宣传教育工作的监督检查，保证本决议得到贯彻落实。”

3.实施者

这里的“实施者”有两层含义：一是对于其他国家机关、各政党、各社会团体、各企业事业单位、各类组织和全体公民而言，人大在行使其作为国家权力机关的“立法权”和“监督权”的过程，就是实施法制宣传教育的过程；二是对于人大自身而言，作为国家机关的人大负有在本系统内进行法制宣传教育的职责。

一、地方人大立法宣传机制面临的问题与挑战

（一）当前地方人大内部立法宣传组织体系中的不足之处

1.立法宣传法制建设需待完善

人大宣传立法是法制宣传教育的重要组成部分。全国只有17个省级人大制定了法制宣传教育的地方性法规。以法规形式确定了开展法制宣传教育是全社会的共同责任。各级人民政府應当将法制宣传教育纳入国民经济和社会发展规划，并组织实施。国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织，应当将法制宣传教育工作列入工作计划，并确定相应的部门和人员，负责法制宣传教育工作。2015年，经安徽省人大常委会第二十三次会议审议通过了《安徽省法治宣传教育条例》，这是十八届四中全会后出台的第一个地方性法治宣传教育条例，用治理的“治”而不再是过去制度的“制”，成为全国第一个法治宣传教育条例。上海市人大迄今依然没有制定相应的法制宣传地方性法规，只是以决议的形式规划全市的法制宣传工作。

2.人大常委会主导性不强

人大立法宣传主角当然是人大及其常委会。由于人代会一般是一年召开一次，因此人大立法宣传责任主体当然是人大常委会，负责人大宣传的专门机构是执行主体，人大代表和人大各专门委员会及相关内设机构都应成为人大立法宣传的义务主体。在现实中，人大在法制宣传中的主导性都未得到明示与强化。大部分省市的法制宣传条例基本上规定了政府法制部门是法制宣传的责任主体，只是笼统地将人大及其常委会纳入国家机关成为法制宣传的义务者，对人大及其常委会的法制宣传主导性也未作出明确规定。

3.专业力量不足

在信息化技术突飞猛进、新媒体大行其道，以及公民权利观念和维权意识不断觉醒的时代背景下，立法宣传工作已经不是靠传统的宣传栏、平面传媒所能承担的，必须要有全新的宣传理念和技术手段，才能起到立法宣传的实际效果。在这方面，仅靠人大宣传处这一办公机构现有的人员配备，根本无法满足人大立法宣传的专业化发展需要。

（二）地方人大立法宣传工作运行中存在的主要问题

1.立法宣传的顶层设计和总体策划不明确

人大立法宣传属于法制宣传的范畴，但又要区别于常规的、由政府法制部门承担的法制宣传活动。如何定位与界定人大立法宣传是推动该项工作的基本出发点，也就是说，对人大立法宣传要有顶层设计和总体规划，针对这方面的工作，人大常委会还在探索中，没有提出较为具体的设计路径与总体规划。

2.经常性督导机制运转不畅

从人大内部来讲，人大立法宣传应该是贯穿人大立法过程的始终，而且是人大及其常委会、人大专门委员会和人大常委会内设机构都需要参与的常规性活动，对内部各专门委员会和内设机构的立法宣传工作，缺乏日常性的督导机制，对人大代表的立法宣传工作，也缺乏考评督导机制。人大立法宣传工作是一个系统工程，不仅需要过程性介入，而且对立法宣传效果和整个环节也需要整体性的后评估。后评估机制不仅是对人大立法宣传效果进行测量，更重要的是对整个立法宣传流程进行评价，进一步完善人大立法宣传机制，创新立法宣传形式，推动人大立法宣传的实效化、公开化、科学化、民主化。

3.立法宣传社会化程度不高

人大立法宣传是专业性较强的工作，需要更多地借助社会专业力量来支持推动。目前，各主流媒体都能积极配合人大立法宣传工作，但涉法宣传的社会组织参与度不高。人大立法宣传工作的理念创新、愿景构建、方案设计、技术支持等工作，实际上可以部分通过政府购买的形式，外包给相应的社会机构和专业组织来操作。对于这方面的工作，往往拘泥于人大本身的权威性，没有开展实质性的探索。

（三）近年来地方人大立法宣传机制创新改革面临的挑战

1.新常态下立法透明化的社会政治压力不断增强

随着社会政治经济生活的不断丰富，社会利益群体分化不断加剧，人民群众法治观念与权利意识也日益增强，这已经成为一种新常态。在这种新常态下，人们知法、护法、用法、守法的意识不断强化，对立法目标、立法过程的公开透明的要求也会不断增多，这无疑对人大立法宣传提出了更高的要求。随着法治建设的不断深化，开门立法、依法立法、立法参与等也会不断成为人大立法工作的重要内容，这也要求人大立法宣传工作的规范化和透明化。endprint

2.新时期立法任务重，立法宣传工作强度大

虽然我国社会主义法律体系基本完成，但是经济社会发展所面临或产生的新问题、新矛盾会不断呈现，还有一些新的社会领域亟待法律法规来治理，对法的创设、修订的任务会大量增加。同时，党的十八届四中全会和《立法法》的修订，赋予了地方人大更多的职责和立法权限，也增加了人大的立法工作量，在立法创新、创制方面，添加了更多的挑战与任务。这些立法任务的叠加，无疑大大增加了人大立法宣传的工作强度。

3.新媒体时代对人大立法宣传及时性与可接受性要求更高

随着信息科技的发展，“互联网+”推动了信息传播的同步性、透明性，微信、APP等及时网络沟通工具不断开发，便利了人们对立法资讯和过程的及时性了解，也增强了对立法宣传可接受性的要求。这对人大立法宣传工作工具创新和实时动态资讯传播，提出了更直接的挑战。

二、优化地方人大立法宣传机制建设的对策建议

（一）构建地方人大立法宣传的顶层设计和动员机制

人大立法宣传是人大及其常委会的职责所在，但不是人大机关独自就能有效实现的。由于宣传工作主要由党的宣传部门负责和监管，法制宣传又是政府法制办的重要工作内涵，因此人大立法宣传工作要做到与宣传部门、政府法制部门协调同步、共同推进。有必要由省级地方人大常委会牵头，建立全省法治宣传领导小组，针对人大立法宣传展开跨部门的协商对话，由人大法宣处承担小组办公室的工作，具体协调宣传系统、法制部门的人大立法宣传工作。并要形成常规性人大立法宣传工作机制与动员机制，充分发动人大常委会、宣传部门、“一府两院”、人大代表、律师协会及社会公众代表的人大立法宣传效能。

（二）理顺人大与各宣传部门的职能关系

要理顺人大与其他宣传部门之间的职能关系，做到既能权责明晰，又能通力合作，人大必须平衡好“普法者”和“监督者”这两种角色。一方面，人大要有国家权力机关的意识，在履行立法权和监督权的过程中主动加强法制宣传工作，扮演“普法者”的角色；另一方面，人大还要守好法制宣传工作大体制中“监督者”的定位和角色，加强对其他主体法制宣传工作的监督检查。

目前，在宣传领域，有专门的宣传部，每个党政机关也有自己的宣传部门。因此，应当发挥与相关宣传条线和现有法制宣传条线的协同作用，各自发挥优势，相互配合，相互有所为，有所不为。一是与区县人大就法制宣传工作要加强联络，可考虑设立人大系统内的法制宣传工作联席会议制度，互通有无，分工负责，统筹协调，使人大系统在法制宣传工作上形成有效的协同效应。二是加强与法宣办和法制宣传联席会议的沟通与协调，使双方强强联合，合理利用各自的资源和优势，避免重复劳动和资源浪费，共同推动法制宣传工作。三是加强与宣传部等宣传系统的联络，利用宣传系统主渠道的优势，把法制宣传工作作为宣传工作中一个重要组成部分，并形成合力。四是加强与公检法司及律师协会等法律共同体各部门的联络，利用各自的优势，形成法制宣传网络，从不同的角度，有分工，有合作，共同推动法制宣传工作。

（三）切实推进人大立法宣传队伍建设

法制宣传队伍是开展法制宣传教育工作、促进理论与教育实践相结合、提高法制宣传教育质量的组织基础。人大及其常委会应该高度重视法制宣传机构建设，从实际出发，以有利于加强和促进法制宣传教育，确保法制宣传主管机关充分履行指导、监督职责为原则，进一步落实法制宣传教育机构资源优化和人员调配。按照全国普法办、司法部的要求逐步建立法制宣传专门机构，在法制宣传工作中发挥优势。人大应该组建一支以专职法制宣传人员为骨干，专、兼、群相结合的高素质的法制宣传队伍。在逐步建立和规范法制宣传教育人员的管理办法、提高各级法制宣传专业队伍素质的同时，注意发挥人大各专门委员会、信息中心兼职宣传队伍的作用。

（四）着力发挥人大代表在法制宣传中的作用

人大代表是本选区人民的利益和意志的代表，应当最大限度地发挥人大代表的作用，推动法制宣传工作。一是要形成有效的机制，使得人大代表可以有更多的机会联系本选区的普通选民，了解选区的情况和问题。二是对于重点问题和热点问题，要组织人大代表进行直接的调研，并利用自己的组织和身份的优势对某些问题进行研究，并在调研和分析研究中对有关的法律法规向社会和利益相关方进行广泛的法制宣传和教育。同时还要把自己的调研成果择机向社会发布，让社会听到人大和人大代表的声音。三是可以与媒体合作，让人大代表更多地在主流媒体上就某些法律問题和社会问题发表自己的观点，占领舆论主阵地，同时向社会传递真正的法律信息，广泛地宣传法律知识和法制精神。四是可以多组织一些人大代表与市民之间直接的面对面活动，一方面让市民感受到人大代表就在自己身边，另一方面更大限度地让人大代表充分履职。五是建立机制让人大代表有渠道、有平台就社会问题和法律问题向社会发表自己的观点与看法，比如可以创造更多的机会让律师人大代表发挥作用，利用律师专业人士的专业优势，可以更加客观、直接地阐述观点，更好地发挥人大代表在法制宣传方面的作用。

（五）充分发挥各专门委员会和工作委员会的法制宣传作用

在人大法制宣传工作中，各专门委员会和工作委员会在本专业领域都有自身不可替代的作用，比如：“法制委员会”“内务司法委员会”“法制工作委员会”和“内务司法委员会办公室”。这四个部门处室的具体职责表明，它们所从事的工作涉及人大立法工作和监督工作的诸多方面，其所进行的立法工作和监督工作同时也是人大法制宣传工作的重要组成部分。因此，充分发挥各专门委员会和工作委员会的作用，提升其主动进行法制宣传的意识，把法制实践和法制宣传结合起来，是提高法治宣传效果、增强法治宣传效率的重要途径。

（六）推进人大立法宣传社会化与专业化发展

人大立法宣传也可以借鉴政府服务外包的形式，委托一些专业文宣机构、网络媒体和研究院所，针对专项立法进行精准营销，增强人大立法宣传的实效性。同时，要积极推动立法研究智库的社会化发展，形成行业性、特定群体性的立法咨询机构，在为立法提供智识支持外，也为人大立法宣传提供了新的途径和平台。积极推进人大立法宣传志愿者队伍建设，组织一批法学专业背景、法律从业人士、热心法治宣传的人员，组建人大立法志愿者团体，促进人大立法宣传社会化有载体、有人员，保证人大立法宣传社会化、持续性发展。

（七）大力加强人大实体图书馆和网络图书馆的建设

人大是国家法制和重要公共政务信息的集中地，加强地方各级人大图书馆建设，对相关资料进行集中保存，对人大的法制宣传工作具有重大意义，不仅方便人大代表和人大系统工作人员进行信息收集和立法研究，也便于发挥对公民的法制宣传功能。人大图书馆（实体与网络）是推进人大立法宣传工作的基础性设施建设，也是向公众开放的重要的资源平台，这对于加强立法资料的整理，推进立法社会化都十分必要。

（八）宣传渠道上充分关注并利用新媒体工具

在宣传渠道上，要能够了解目前技术领域的最新成果，通过各种新媒体、新平台、新方式普及法律知识，宣传法律精神。一是设立普法、宣法的微博和微信公众号，利用目前热门的移动平台，把最新的法律知识、热点的法律问题、公众关心的法制现象、有代表性的法制案件等及时地发送给公众，使每个有手机的人在任何地方、任何地点都能收看、收听到这些法制信息，引导社会舆论，占领社会舆论的主阵地。二是可以与主流媒体合作，设立法制宣传的专业栏目和频道，利用人大自身的资源优势，谈法、讲法、宣法，也可以采取以案说法，或者在线咨询等方式，使人大的法制宣传工作直接面对百姓和社会。

参考文献：

[1]第六届全国人民代表大会第十三次会议：《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，1985年11月22日。

[2]中共中央、国务院转发：《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划（2011～2015年）》，2011年。

[3]中共中央、国务院转发：《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016～2020 年）》，2016年。

[4]第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议：《全国人民代表大会常务委员会关于进一步加强法制宣传教育的决议》，2011年4月22日。

[5]第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议：《关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉的决定》（第三次修正），2015年8月29日。

（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院副教授、复旦大学选举与人大制度研究中心副主任）endprint