设区的市人大常委会如何搞好地方立法工作

赵世和

作为设区的市的人大常委会来说，既要坚持依法立法、科学立法、民主立法及不抵触、有特色、可操作、不重复等立法原则，又要加快建立并不断完善党委领导、人大主导、政府及各方面共同参与的立法机制，还要坚持问题导向立法，努力提高地方立法的针对性、有效性和可执行性。

党的十八届三中、四中、五中全会围绕坚持和完善人民代表大会制度，提出了许多目标任务和改革举措，为新时期人大各项工作发展进一步确立了原则、指明了方向、提供了遵循。就地方立法工作而言，必将面临立法任务越来越重、立法要求越来越高、立法难度越来越大、立法节奏越来越快的一系列新挑战。作为设区的市的人大常委会来说，既要坚持依法立法、科学立法、民主立法及不抵触、有特色、可操作、不重复等立法原则，又要加快建立并不断完善党委领导、人大主导、政府及各方面共同参与的立法机制，还要坚持问题导向立法，努力提高地方立法的针对性、有效性和可执行性。下面，談一下本人对做好当前地方立法工作的一些思考。

一、端正立法理念

立法就是定规则。作为地方立法人，不懂法肯定立不了法，但光懂法也不一定能立好法。务必深入学习研究立法法，准确领会立法法赋予设区的市三个方面地方立法权的重大意义，牢固树立符合立法法要求的正确立法理念。

一要树立依法立法理念。设区的市的人大及其常委会行使地方立法权，必须严格依照立法法规定的权限和程序，准确理解和把握地方立法的权力边界。也就是说，地方立法要体现合法性要求。应当切实遵循不抵触原则，不违背宪法原则和精神，不违背上位法的规定，自觉维护社会主义法制的统一和尊严。由于地方立法主要涉及行政管理领域，所以除了遵循立法法外，还必须受到行政处罚法、行政许可法、行政强制法的规制。比如，行政处罚法规定，地方性法规不得设定限制人身自由、吊销企业营业执照两类行政处罚行为，不得设定新的行政处罚种类，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定；行政强制法规定，地方性法规只能设定查封、扣押两项行政强制措施，不得设定其他行政强制措施以及行政强制执行，法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，地方性法规不得作出扩大规定，法律中未设定行政强制措施的，地方性法规不得设定行政强制措施，等等。这些规定，都是地方立法的“天花板”，不得触碰。现在，摆在我们面前的一项刻不容缓的任务，就是抓紧制定出台一部真正能够“接地气”且可执行性和可操作性都比较强的《地方立法条例》，为规范地方立法活动进行制度设计、提供规则遵循。

二要树立科学立法理念。通过完善地方立法机制，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，着力提高地方立法质量。设定权力既要合法也要合理，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定行政强制。也就是说，地方立法要体现科学性要求。必须从本地实际出发，遵循改革发展客观规律和法治建设内在规律，科学合理地安排好各项制度，真正发挥地方立法的引领性、全局性作用。应当始终坚持问题导向，紧紧抓住提高立法质量这个关键不放松。一定要体现地方需求、突出地方特色，科学确定立法项目、设定法规内容。必须统筹立法的前瞻性和实践性，不断推进立法的精细化，把重点放在关键条款的设计上，坚持能具体尽量具体，能明确尽量明确，确保立出来的法站得住、行得通、真管用。

三要树立民主立法理念。立法法第五条规定，立法应当体现人民的意志。保护权利既是宪法原则，也是立法权、行政权的正当性来源，行使立法权、实施行政权的出发点也在于此。也就是说，地方立法要体现人民性要求。对老百姓而言，法无禁止皆可为；对行政机关而言，法无授权不可为。在“可为”与“不可为”之间，连接点是立法，主要是行政立法，尤其是行政处罚法、行政许可法、行政强制法，为行政“授权”立规矩，为地方立法画圈圈，从源头上保护公民的合法权益，防止行政处罚、行政许可、行政强制过多过乱给社会带来过度负担，导致法多扰民。所以，地方立法应当紧紧围绕经济社会发展的难点、党委决策的重点、人民群众关心的热点来进行，把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来；重视处理好公权力与私权利的关系，处理好不同社会群体的利益诉求，切实保障人民的合法权益，让人民享受到地方立法带来的制度保障与法治保障。

总之，只有树立正确的立法理念，才能研究清楚要立什么法和能立什么法的问题，也才能在本地特色上下工夫、在有效管用上做文章。尤其在地方立法工作一开始，应当坚持蹄疾而步稳，尽量选择各方面关注度相对较高且相对比较简单一些的立法项目，并以此为突破口，锻炼队伍，积累经验，确保质量，防止发生立法冲动而搞立法“大跃进”。

二、健全立法机制

目前，在地方立法中亟需建立党委领导、人大主导、各方参与的统筹协调、各司其职、各尽其力、分工合作的工作机制。

一要坚持党委领导。党的领导是发挥人大主导作用的根本保证，人大主导是落实党对立法工作领导的重要途径。设区的市的人大及其常委会必须坚持和健全立法工作向党委请示报告制度，不断增强坚持党的领导的思想自觉和行动自觉。地方立法中的重大事项和重要情况，应当由人大常委会党组及时向党委请示报告。人大常委会党组应当认真履行政治领导责任，立法工作中的重大问题都应经党组讨论并向党委请示报告，依法启动立法程序。

二要突出人大主导。说到底，就是要切实发挥人大及其常委会作为地方国家权力机关的作用，行使好宪法法律赋予的立法职权。在立法工作的全过程中，必须同时在两个方面发力：一是注意发挥好人大代表和常委会组成人员来自各行各业、了解实际情况、反映群众意愿、回应人民呼声的身份优势；二是充分发挥法制委员会的统一审议作用、法工委的立法工作参谋助手和服务保障作用、其他有关专门委员会和常委会工作机构的专业优势，共同做好立法工作。具体来说，需要把握好以下几个关键环节的主导。endprint

首先是主导立项环节。主要解决立什么法、什么时候立的问题。通过编制任期立法规划、拟订年度立法计划，并进行公布和督促落实，加强对地方立法工作的统筹安排。还要对各方面提出的立法项目进行通盘考虑、总体设计、全面论证、科学选择，防止部门利益和个别群体利益影响地方立法。

其次是主导起草环节。主要解决对立法进度、指导思想、主要内容的总体把握问题。政府有关部门根据各自具体情况和实际需要，通过法制机构提出立法项目建议、拟定法规草案文本，既是分内职责，也是通行做法。因为设区的市的三个方面的立法权限，都是政府行政管理方面的事项。根据立法法第五十四条的规定，提出法规案应当同时提出法规草案文本。与此同时，人大有关专门委员会和常委会有关工作机构应当积极主动介入，把握起草的进展和动态，了解各方诉求和分歧所在，督促指导政府有关部门抓紧起草工作，确保按计划提请审议。对于专业性较强的法规案，可以委托有关专业单位研究起草。

再次是主导审议环节。主要解决法规草案主要规定什么内容、规定到什么程度的问题。应当抓住每一部法规草案的关键条款深入进行审议，重点解决重要制度设计的难点问题。对于审议中争议较大但实践中又迫切需要的法规案，应当充分听取各方意见，研究清楚了的及时果断作出决策，避免久议不决。对于审议中遇到的重点难点问题，必须把握症结所在，主动与政府方面沟通，共同研究解决；难以协调解决的，及时通过常委会党组请示党委决策。对于拟提请表决的重要法规案，如果出现常委会组成人员在认识上仍存在一些分歧的情况，就需要在审议过程中充分做好解释说明工作，争取达成广泛共识，以保证法规案顺利表决通过。

三要重视政府作用。我国宪法规定，各级政府是同级人大的执行机关。政府在提出法规草案、保障法规实施方面担负着重要职责。在立法实践中，从中央到地方大量的法规草案都是由政府组织起草并提请审议的，这是政府依法行使提案权的体现，也是符合我国实际的。张德江委员长曾经明确指出，强调发挥人大的主导作用，并不是忽视政府在立法工作中的重要作用，不是撇开政府由人大唱“独角戏”。在发挥人大主导作用的同时，必须充分发挥好政府方面了解情况、熟悉业务、富有经验的优势和作用，推动政府做好有关立法工作。应当逐步规范政府向人大提出立法项目建议和法规议案的程序，推动政府加强法规起草工作的整体统筹，建立健全灵活畅通的沟通协调机制。不断增强立法规划计划的刚性，督促指导政府按照立法规划计划及任务分工及时组织起草法规草案、按时提请审议，并把好法规草案有关制度设计的第一关，从源头上防止部门利益法制化或地方保护主义倾向。

四要组织各方参与。地方立法必须充分集中民智、反映民情、体现民意。社会各方对立法工作的积极参与是人大发挥主导作用的力量源泉。人大及其常委会应当善于组织协调、统筹安排，最大限度凝聚社会共识，为地方立法奠定最广泛的社会基础。应当采取多样化的手段和举措，有针对性地调动起社会各方参与立法活动的积极性，引导社会各方有序表达立法诉求。逐步健全立法论证、听证、评估机制，完善有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整的咨询协商机制。不断拓宽公民有序参与立法的途径，健全法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。加快完善法规草案调研制度，深入基层、深入群众开展调研，通过多种形式，广泛听取社会各方特别是基层群众的意见。

三、提升立法能力

针对当前人大方面立法工作机构组建时间不长，立法人才缺乏、立法工作經验不足，政府方面相关准备相对滞后、立法积极性有待调动等现状，必须统筹抓好人大和政府两个方面的立法能力建设。

作为人大方面，应当切实加强法工委立法能力建设，做到软件、硬件同时抓，积极改善工作装备，尽力满足基本条件，不断提升工作效率；立足岗位培训，坚持学用结合，着力提高人员素质。应当注重给法制委配备较高比例的专业人员，努力提高统一审议法规案的质量和水平。同时，重视搞好人大代表、常委会组成人员的立法知识培训，同步提高立法能力。

作为政府方面，应当统筹考虑、同步抓好法制机构与住建、环保、文化旅游、国土资源、规划等各有关部门的法制力量建设，综合研究、系统解决本行政区域法治人才的培养与储备。

习近平总书记指出，我国专门的法治队伍包括在人大和政府从事立法工作的人员、在行政机关从事执法工作的人员、在司法机关从事司法工作的人员，全面推进依法治国，首先要把这几支队伍建设好。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作，立法人员必须具有很高的思想政治素质，具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。作为每一名地方立法人来说，应当自觉传承甘居幕后、甘为人梯、甘于奉献的立法人精神，以高度的政治责任感、历史使命感和职业自豪感，积极主动地做好地方立法工作。

对人大立法人的要求，与其他法治工作者相比，则既有共性也有个性——应当比从事法学研究的专家学者更接近于法治实际，比执法工作者、司法工作者更接近于法治理论；既应当是法律通才，又应当具备法律专长。目前比较现实的选择，应当是立足现有条件，加强能力建设，搞好岗位配置，发挥现有优势，挖掘队伍潜力。

政府及其有关部门尤其应当明确各自在地方立法工作中的重要职责和光荣使命。根据立法法的有关规定，在党委的统一领导下，由人大常委会通过编制任期立法规划、拟定年度立法计划，主导并统筹协调本地立法工作。但是立法规划、计划的编制是以政府方面的立法需求为前提和基础的，政府无立法需求，人大则无立法必要。所以，《天水立法条例》第七条规定：“市人民政府应当在每届任期开始后的两个月内，根据本市行政执法的具体情况和依法行政的实际需要，向市人民代表大会常务委员会提出任期立法规划项目建议，并在每年9月底前，向常务委员会提出下一年度的立法计划项目建议。”同时，根据立法法第五十四条、《甘肃省拟定法规草案和制定规章程序规定》第十二条之规定，并参照全国人大法律委员会对立法法有关条文的解释，地方性法规草案的起草一般采取“谁需求、谁建议，谁提出、谁起草”的方式，故由市政府提出的法规案，应当由市政府组织其有关部门起草。这就好比相当一部分的政府文件是由有关的政府部门起草代拟稿一样。对此，《天水立法条例》第九条作了相应规定。对于政府有关部门来说，这既是分内职责、责无旁贷，也是工作惯例、义不容辞。政府有关部门应当准确把握各自在地方立法工作中的角色定位，积极主动地提出立法项目建议，并认真审慎地做好法规草案的调研、论证、起草工作。政府法制机构应当重视做好法规案立项、起草、提出等环节的统筹协调、督促指导、审查把关等工作，为市政府依法行使地方性法规提案权扮演好参谋助手角色。

总之，地方立法是一项政治性、专业性、理论性、实践性都很强的复杂而又艰巨的工作。随着中国特色社会主义法律体系已经形成和不断完善，我国政治、经济、社会生活的主要方面基本做到了有法可依，作为法律体系主体的法律和行政法规逐渐趋于完备，不少领域的法律法规已经相当具体，条文也不断臻于精细，而且《立法法》第七十二条第二款也明确规定：“设区的市……可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规……。”这就意味着留给我们这一级市进行先行先试的“先行性立法”的空间和规范地方事务的“自主性立法”的余地已经相当有限。相应地，贯彻落实相关上位法，搞好地方配套立法，使国家法律、行政法规在本行政区域得以进一步延伸和完善，则显得更加必要。因此，大力开展以贯彻上位法为主的“实施性立法”，将成为当前和今后一个时期地方立法的主要任务。同时，法律法规的稳定性与社会生活的变动性之间产生的矛盾运动，表现出法律法规的相对滞后性，必然又提出对部分现行法律法规进行适时修改的客观要求，市人大常委会应当及时通过省人大常委会向全国人大常委会和国务院提出修法建议。对此，地方人大常委会不但要有科学的判断，而且要做好积极应对。一方面，应当自觉适应新情况、新变化，密切关注国家和省级层面的立法、修法动态，及时开展“实施性立法”“配套性立法”和规范性文件清理，以保障国家法律和行政法规在本行政区域得到有效实施；另一方面，应当牢牢把握主动权，紧紧盯住本行政区域内城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护中需要立法解决的突出问题，适时启动地方立法程序，注重搞好对相关法律和行政法规的“拾遗补缺”，并积极做好自主性、先行性方面的创制性立法。只有这样，设区的市的立法工作才能有效回应现实需求和公众关切，进而为经济社会可持续发展提供可靠的法制保障。

（作者系甘肃省天水市人大法制委员会主任委员）endprint