地方人大常委会组成人员履职档案制度研究

方兆淼+++段志刚+++滕善洋

建立地方人大常委会组成人员履职档案制度是近年来地方人大工作机制创新的重要课题，从全国一些地方的初步实践来看，科学的制度设计只是为改革提供了路径和措施，制度的实施及其作用的发挥还需要相关外部条件给予保障。

人大常委会组成人员履职档案是人大常委会组成人员在履职过程中形成的有保存与利用价值的各种文字、图片、音频、视频等不同形式的真实记录。建立地方人大常委会组成人员履职档案制度，是探索如何充分发挥组成人员主体作用、激励组成人员履职、加强对组成人员监督、不断推动地方人大常委会工作创新发展的有效途径之一。虽然有的地方人大常委会进行过一些有益探索，但在思想认识以及档案形式、内容、投入和成果应用等方面存在许多共性问题，需要切实研究解决。

一、建立地方人大常委会组成人员履职档案制度的现实意义

（一）履职档案将在促进地方经济社会发展方面发挥独特作用

地方人大常委会组成人员的履职档案，凝聚着每一位组成人员的智慧和汗水。在人大及其常委会会议上的审议意见及提出的议案、建议，以及在参加执法检查、代表视察、调查研究等活动中提出的意见、建议等，看上去只是几句话的观点或是几页纸的文字，其背后却凝结着组成人员听取民意、吸纳民智、深度思考、总结提炼所付出的辛勤劳动，反映出各行各业的基本情况和突出问题，代表着广大人民群众的利益诉求，为各级党委和“一府两院”科学决策、依法行政、公正司法提供了重要的参考依据。无数事实证明，那些有见解、有独创性并切实可行的意见建议，对于事业的巨大推动作用是不可低估的。虽然常委会组成人员的很多意见、建议没有立即形成决策或是法规，但这并不代表这些意见建议没有价值，而是要结合各地区、各部门发展目标、发展条件、发展阶段具体适用。履职档案制度的建立，将能够分门别类地把这些意见建议集中起来，整理成“数据库”，并随着履职档案的公开应用，这些意见建议将打破地域界限，越来越多地被各级各部门查阅、参考、采用，发挥出智力资源的最大价值，而不再是“一次性产品”。

（二）建立履职档案制度将催生常委会组成人员履职新动力

人大常委会组成人员是人大常委会的主体，其履职意识、履职能力、履职行为和履职成效等，反映出人大常委会的工作水平和质量，影响着国家权力机关职权的有效行使，关系到人民代表大会制度的完善和发展。然而，过去很长一段时期，常委会组成人员履职情况如何，没有一家权威机构能够完全说得清楚。有人戏言，“干多了不是功，干少了不是过，什么不干也没人说错”。这种现象早已一去不复返了，在阳光透明的政治环境中，常委会组成人员作为“代表中的代表”，追求的不仅是一种“存在感”，更有一种“价值感”，随着履职档案制度的建立，这种胸怀全局、厉行法治、为民代言的“价值感”将愈发强烈。此外，履职档案的评价与公开，将把每一位组成人员的履职“成绩单”摆到台面上“晒一晒”，互相之间就会有比较、有量化、有出入，以此作为评先评优的依据，以及换届时是否提名连任的重要条件，对常委会组成人员任期内的履职自然会产生约束和压力，也必将催生出积极向上、奋发有为的履职动力。

（三）建立履职档案制度有利于促进兼职人大常委会主任认真履行法定职责

地方人大常委会主任除行使法律规定的常委会组成人员职权外，还负责召集主任会议、常委会会议，领导常委会全面工作，身份特殊、职责重要。市、县人大换届以来，常委会主任多由同级党委书记兼任，这对于加强党对人大工作的领导，确保党的主张通过法定程序转化为国家意志，提升人大政治权威，维护社会大局和谐稳定等发挥了极其重要的作用。但在党委书记兼任人大常委会主任的体制下，人大工作中的重要事务处理、会议召开甚至程序性的大事小情都要请示党委书记，都要请党委书记出面主持或参加。而党委书记领导一个地方的全面工作，要管大事、作决策，有时难以抽身去兼顾人大的工作。如此一来，人大工作效率、效果就会打上折扣，严重的还会影响人大的正常工作。履职档案制度的建立，对地方人大常委会组成人员履职提出了更高标准，也要求地方党委书记拿出更多的时间、精力、注意力，参与人大工作，行使好人大常委会主任职责，避免角色失职、工作缺位。

（四）履职档案将为加强对常委会组成人员的监督提供重要依据

全国各地先后出台的人大常委会组成人员守則或履职规定等，对组成人员出席会议、参加活动、审议发言、接受监督等提出了明确要求，代表法、关于加强县乡人大工作和建议的若干意见和各省、市、县党委、人大常委会出台的系列关于加强人大工作和建设的文件、制度，对人大代表依法履职也作出了更加细化、量化的规定。然而，落实这些政策法律规定，如果没有履职档案作为支撑，对常委会组成人员的考核、评价就不会那么全面、客观、准确。过去由于履职档案制度的缺失，常委会组成人员“干好干坏一个样、干多干少一个样”，少数组成人员没有优先执行人大职务，参加常委会会议和活动不积极，联系代表和群众不紧密，提出议案或建议不深入等，“挂名不履职”，这既影响地方人大常委会作用的发挥，也对绝大多数履职尽责的组成人员是一种不公。建立履职档案制度，就是要增强常委会组成人员的使命感、责任感，监督其更好地行使权利、履行义务，并以档案信息为基础，推动建立组成人员退出机制，对评定为不称职的组成人员，可以进行约谈、劝其辞职或依法予以罢免，彻底改变那种不管履职是否到位，只要不犯大错误，就能混到届满的弊病。

（五）履职档案将成为见证人民代表大会制度发展的珍贵史料

档案是可以查考的历史，是借以总结提高、创新发展的宝贵资源。地方人大常委会组成人员一项项履职清单、工作中的点点滴滴，将记录地方人大及其常委会围绕中心、服务大局、关注民生的铿锵足迹，折射出中国民主政治的巨大进步。当前，常委会组成人员履职、地方人大工作尤其是县乡人大工作还面临不少问题，各方面意见和建议也不少，如果对履职档案进行系统研究、开发利用，在总结实践经验的基础上，坚持问题导向，聚焦突出问题，谋划改进完善之策，将切实推动人民代表大会制度理论创新和实践创新。endprint

二、地方人大常委会组成人员履职档案制度的结构设计

（一）履职档案收集的主要内容

1.学习培训情况。包括参加各级人大常委会及其专门（工作）委员会组织的履职学习、专题培训、专题讲座等情况。

2.参加法定会议情况。包括出席本级人民代表大会会议、人大常委会会议，出席或列席主任会议、专门（工作）委员会会议，列席上级人民代表大会会议、人大常委会会议等情况。

3.参加调查、视察、检查、询问、考察等情况。包括参加人大常委会组织的调查研究、特定问题调查、代表视察、专项视察、执法检查、专题询问、外出考察等，以及专门（工作）委员会组织的调查研究、专项视察、外出考察等活动情况。

4.审议发言情况。包括在人大及其常委会、专门（工作）委员会召开的法定会议、专题会议上的审议发言情况。

5.提出议案和建议等情况。包括领衔提出议案、建议、批评和意见，联名提出质询案、组成特定问题调查委员会、撤职案、罢免案等情况。

6.联系代表和群众的情况。包括通过走访、座谈、接待来访、参加代表小组活动、登录履职服务网络平台等形式主动联系人大代表和人民群众，听取意见和建议，推动代表和群众关注的热点、难点问题的解决，以及向原选举单位或原选区选民述职、自觉接受监督等情况。

7.参加社会活动情况。包括受邀担任人民陪审员、特约检察员、政风督查员等，以及参与工作座谈、评议测评、听证论证、电视问政、监督检查、慈善救助等社会活动的情况。

8.履职奖惩情况。包括以常委会组成人员或人大代表身份获得的各类表彰和奖励，在各级报刊、网站发表的关于人大工作和建设方面的理论研究文章、调研报告、新闻宣传作品，以及违纪违法受到的处理、处分等情况。

（二）建立履职档案的职责划分

建立地方人大常委会组成人员履职档案，实行“一人一档”，涉及面广、工作量大，综合性、专业性、服务性较强，需要统筹人大系统工作力量，分工协作，密切配合，方能达到预期效果。

牵头机构：人事任免工作委员会（主要考虑地方人大常委会组成人员选举产生、监督管理、辞职罢免的职能主要在人事任免机构），没有设立人事任免工作委员会的，可由代表工作委员会牵头。主要负责建档工作的组织协调和综合服务，包括制作和发放《地方人大常委会组成人员履职档案登记表》；综合收集、实时更新每一位组成人员的履职情况；统计汇总履职情况，形成履职情况分析报告，提请主任会议审议；组织开展履职档案等次评定和结果运用；协调有关方面履行建档职责等。

各专（工）委、室：办公室、研究室、专门（工作）委员会负责具体填写《地方人大常委会组成人员履职档案登记表》，收集履职档案资料，按时移交人事任免工作委员会。其中：办公室负责收集、登记学习培训情况，参加“三会”情况，以常委会组成人员或人大代表身份获得的各类表彰和奖励，以及违纪违法受到的处理、处分等情况；研究室负责收集、登记在“三会”上的审议发言情况，发表理论研究文章、调研报告、新闻宣传作品情况；代表工作委员会负责收集、登记领衔提出议案、建议、批评和意见等情况，联系代表和群众的情况，参加社会活动情况；各专门（工作）委员会负责收集、登记参加专门（工作）委员会会议及审议发言情况，参加专门（工作）委员会组织或协助常委会开展的调查、视察、检查、询问、考察、培训等及其发言情况。

下级人大常委会或人大主席团：负责协助收集、登记、移交上级人大常委会组成人员在其行政区域内联系代表和群众，参加代表小组活动，参加社会活动等情况。

地方人大常委会组成人员：负责审校本人的履职档案登记表及档案资料并签字，对错登、漏登的内容可以提出补充、修改意见，并提供可靠依据，经调查属实的应予以更正。

为了全面、及时、精准地记录地方人大常委会组成人员履职情况，在建档过程中要注意把握“三性”。

一是及时性。履职档案登记要与组成人员履职过程无缝对接，组成人员履职工作推进到哪里，档案登记就要开展到哪里。每一项履职活动结束后，都要及时收集、整理、登记档案资料，可以每半年移交、汇总一次档案资料，并录入电子档案信息。

二是规范性。要依法、科学设置档案登记项目，避免出现分类不科学、不准确，互相重叠或交叉，甚至出现违反代表法、地方组织法、监督法等法律法规的情况。档案内容应由各相关机构填写，一般不交由组成人员本人填写，确保檔案信息的真实性和书写格式的统一性、规范性。档案收集、登记务求重点突出、内容简练，不能事无巨细、眉毛胡子一把抓。要着重留存组成人员参与人大工作和建设的履职痕迹，对于兼职组成人员的本职工作一般不予反映，避免出现本末倒置。

三是严肃性。必须严肃建档工作纪律，严格加强建档过程管理。各相关机构和组成人员都应全面、客观、真实地反映执行职务情况，不得延缓归档时间，更不得随意变更、伪造、销毁档案材料。对违反履职档案收集归档工作纪律的，应按管理权限和程序，对责任人员进行批评教育，或给予党纪、政纪处分。

（三）电子档案的建立和档案管理系统的开发

地方人大常委会组成人员的履职档案主要以纸质档案和电子档案两种形式存在，双轨运行。由于电子档案更加有利于提高办公效率、交流分享信息和持久稳定保存，建立电子档案将更受青睐。因此，各地各相关机构在登记常委会组成人员履职档案时，除保留用硬笔填写的纸质档案材料外，还要将纸质档案内容转化为电子文本保存，并多途径收集电子图片、音频、视频等资料，实现履职档案资料全部数字化，作为对传统纸质载体记录的有益补充和完善，它们之间互相印证、互相关联，形成比较完整的链条，既丰富了档案的保存形式，又能有效确保档案的原始性、准确性、便捷性。

档案管理系统已在各行各业得到广泛应用，大大提升了档案录入、归类、查阅、统计和利用水平。建立地方人大常委会组成人员履职档案，需要结合人大工作特点和履职管理目标，“量身定做”，开发应用高效化、智能化的档案管理系统软件。履职档案管理系统应设置常委会组成人员所有履职形式的功能模块，提供组成人员基础信息管理，履职内容动态、数字化采集，自由组合条件进行数据查询，履职信息便捷传送，科学合理地分类统计等技术支持。endprint

（四）履职档案成果的运用

对地方人大常委会组成人员履职档案进行开发利用，是建立履职档案制度的价值体现和核心目标。只有充分地、科学地运用好档案成果，履职档案制度才会引起足够的关注和重视，并彰显出强大的生命力。

1.促进履职交流。地方人大常委会组成人员登录履职档案系统，可以随时了解人大常委会年度工作安排以及对各项履职活动的要求与流程，便于把握工作进度和标准；可以实时查看、核对本人的履职信息，如有异议可以提出修改意见，报人事任免工作委员会审核确认；年末履职考评结束后，可以查询本人的履职积分、排名或等次；人大机关将评定为优秀等次的履职档案作为范例公布后，组成人员可以在线浏览、学习、交流，营造比学赶超、争先创优的良好氛围。

2.共享智库资源。大数据、云计算、移动互联网等新一代信息技术为我们带来了全新的互联网思维，应主动引入、运用互联网思维，提高履职档案成果的智慧化应用水平。比如，分门别类归纳、汇集组成人员议案建议、审议发言、调研报告等履职成果，从中挖掘、提炼出具有参考价值的信息内容，纳入履职档案“数据库”，在不涉密的情况下，向社会公开，便于地方国家机关、团体和公民有针对性地查阅、参考、借鉴，最大限度地发挥出履职档案蕴藏的价值。

3.作为奖优罚劣的重要依据。每年对常委会组成人员的履职考核，可以以履职档案为基础评定等次，包括优秀、称职、不称职3个等次。评定的流程大致分为三步，一是量化评分。制定考核评分细则，科学、合理设置每一项履职活动的分值（包括基础项目分值、加分项目分值）和评分標准，年度结束后根据实际履职情况评定分数。二是主任会议审议。在量化考核的基础上，召开主任会议，审议提出每一位组成人员等次评定的建议。三是人民代表大会评定。虽然法律对监督常委会组成人员没有明确规定，但普遍的原则是，由谁选出，就应对谁负责，受谁监督。人大常委会组成人员全部由代表大会选举产生，理应接受代表大会监督。因此，可以将组成人员履职档案（简版）、得分情况和等次建议材料在大会印发，由全体人大代表最终确定年度履职等次。

年度履职考评结果应向同级党委组织部门、统战部门、组成人员所在单位和全体组成人员通报。对评定为优秀等次的组成人员，应大力宣传其履职风采和履职成效，优先授予“优秀人大代表”“优秀人大工作者”等荣誉称号，在换届时优先推荐连任；对评定为不称职等次的组成人员，对其进行约谈，约谈后仍不履职并再次被评定为不称职等次的，应商请同级党委组织部门同意后，依照相关法定程序，劝其辞职或依法予以罢免。

三、建立地方人大常委会组成人员履职档案制度的保障条件

（一）思想组织保障

思想是先导，认识是关键。建立履职档案制度，如果没有地方党委的重视和支持，没有常委会组成人员的理解和参与，特别是地方党委书记兼人大常委会主任的率先垂范，必将寸步难行或流于形式。因此，尤需做好向同级党委及主要领导的请示、汇报工作，做好向常委会组成人员的宣传发动工作，让各方面充分认识到建立履职档案制度的必要性。地方人大常委会应成立专项领导小组和工作专班，切实加强对建档工作的组织领导，统筹协调相关机构和人员各司其职、各负其责，推进履职档案制度落实落地。

（二）技术保障

研发履职档案管理系统，实现履职内容与档案系统，以及档案系统与互联网、新媒体的数据对接，满足履职档案成果利用各方面的功能需求，技术上是一个难题。无论是研发独立的组成人员履职档案管理系统，还是接入人大代表履职服务网络平台端口，都需要外包科技公司进行技术开发，支付昂贵的开发费用。因此，有必要从国家或省级层面统一研发系统软件，在全国地方人大系统推广应用，既能保证软件技术的先进性、适用性，更能减少地方人大常委会大量投入和重复建设。

（三）法制保障

建立地方人大常务委员会组成人员履职档案制度，从目前来看，还处于探索和创新阶段，对于需不需要建档，归档哪些内容，履职等次如何评定，成果怎样运用，特别是涉及组成人员退出机制等，法律法规没有明确的规定。应推动省级立法，制定和完善人大常务委员会组成人员履职规定，并上升为地方性法规，适用全域范围，确保建立履职档案制度有法可依、规范运行。市、县人大常务委员会也应加强相关制度建设，出台人大常务委员会组成人员履职档案制度、履职量化考评细则、履职档案管理系统操作规程等，为履职档案工作的规范化、程序化提供制度保障。

（作者单位：湖北省咸宁市人大常委会）endprint