新形势下加强规范性文件备案审查工作的实践与思考

王红霞

相对于人大常委会的其他诸如听取专项报告、审查和批准计划与预决算、执法检查等监督形式，规范性文件备案审查工作还是人大工作的一项薄弱环节，存在着范围界定不清、审查标准不尽规范、机构不尽健全等问题。本文以甘肃省天水市人大常委会规范性文件备案审查工作为视角，从备案审查制度的地位和法律法规相关规定、对备案审查规范性文件的界定、规范性文件审查标准以及今后如何加强和改进工作等方面進行探讨与研究。

一、备案审查制度的地位和法律法规相关规定

对备案审查制度地位的认识，在实践中经历了一个不断深化的过程，如起初认为，备案审查是实施立法监督，维护法制统一的重要手段（李飞主编：《中华人民共和国各级人民代表大会监督法释义》，法律出版社2008年3月第1版，第101页）。后来发展认为，备案审查制度是国家宪法性制度（2012年全国人大规范性文件备案审查工作会议，时任全国人大常委会法工委信春鹰副主任讲话精神）。从国家法律体系而言，在七大法律部门中第一个就是宪法及其相关法，而备案审查制度则依据《宪法》的第六十七条和第一百条，《立法法》第五章“适用与备案审查制度”，《监督法》的第二十八条至第三十三条相关规定。因此，可以说，备案审查制度是国家宪法性制度。党的十八届三中、四中全会《决定》提出，要健全法规、规章、规范性文件备案审查制度，要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件，这对备案审查工作提出了新要求、新任务。为贯彻落实十八届三中、四中全会精神，立法法进行了修改，进一步完善了备案审查制度：一是增加了主动审查内容，规定有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查；二是明确了工作机构的职责，规定工作机构可以进行主动审查，提出研究意见；三是完善了审查程序，增加了审查终止环节；四是增加了对审查意见和建议的反馈机制，规定有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开（为顺应这一要求，2016年，天水市人大常委会对实施了6年多的《天水市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查实施办法》进行了相应修改）。所以说，规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度，在我国各项法律制度中具有特殊的地位。

地方性法规于1979年11月开始向全国人大常委会报送备案；自治条例和单行条例于1993年开始备案；行政法规是从《立法法》实施之日起（2000年7月1日）开始报送备案。全国人大常委会对备案的法规进行审查始于1982年。天水市人大常委会对规范性文件备案审查工作于2009年6月开始启动，2012年9月4日，市编办批复在政法民族工委内设规范性文件备案审查科。2012年以来，备案审查科共审查规范性文件280余件。

二、对备案审查规范性文件的界定

（一）规范性文件的定义

关于规范性文件理论上的定义，由于缺乏相应的研究，长期以来，学术界莫衷一是，没有统一的界定。目前，比较统一的认识是规范性文件有广义和狭义之分。广义的规范性文件是指国家机关在其权限范围内依照一定程序制定的，涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的，可以反复适用的文件。包括法律性规范性文件和非法律性规范性文件。狭义的规范性文件是指国家机关制定的，法的范畴以外的，涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的，可以反复适用的文件（孙少衡：《规范性文件的内退及其种类探析》，载于《楚天主人》2010年第1期）。无论是广义的还是狭义的规范性文件，都有一个共同点：涉及公民、法人、其他组织权利义务的，具有普遍约束力的，可以反复适用的（外部性、普遍适用性、反复适用性）。这可视为规范性文件的实质要件。这一实质要件可从两方面进行理解：在内容上，应当是涉及公民、法人、其他组织的权利和义务；在效力上，应当是能在一定区域、领域，针对不特定的公民、法人、其他组织发生约束力，并且具有反复适用性。

（二）备案审查规范性文件的范围

《监督法》虽然实施已经十年了，然而，从实践操作层面分析，由于《宪法》《地方组织法》《立法法》和《监督法》只规定了规范性文件备案审查的范围和结果处理的手段，对操作性程序未作具体规定，《立法法》虽然有少量的程序内容，但也是限于法规、规章等，对其他数量众多的规范性文件没有涉及，而监督法对地方其他规范性文件的备案、审查程序授权省级人大常委会制定，所以，人们对于规范性文件备案审查制度还存在不少认识难以统一的地方，尤其是规范性文件报备范围的确定是实际工作中分歧最多、意见最难统一的一个问题。从实践看，目前县级以上地方人大常委会备案的规范性文件主要有三类，即政府规章；下一级人大及其常委会的决议、决定；本级政府的决定、命令。在具体界定上，全国人大常委会法工委副主任郑淑娜在2015年5月28日上午天水市四届人大常委会第十八次会议闭幕后，应邀为出席此次会议的常委会组成人员和列席代表、区县人大常委会负责人等主讲的《立法法和备案审查相关知识》专题讲座上指出：“对‘规范性文件的界定可以从五个方面来理解和确定：第一，应当是公开发布的文件。单位内部的文件，标有密级的文件，不应当纳入备案范围。第二，根据文件的内容确定。不能根据文件标题中有没有‘决议‘决定‘命令的字样来确定是否备案，而应当根据文件的内容确定。第三，具有普遍约束力。文件应当是针对不特定的人和事，即在本行政区域内具有普遍的约束力。针对特定的人和事的，如‘五一劳动奖章决定等，属于针对特定的人和事，可以不要求备案（如天水市甘谷县报备的关于成立县、乡选举委员会的决定，关于确定新一届县、乡人民代表大会代表名额的决定，关于接受贾忠慧等十三名同志辞去县选举委员会组成人员职务请求的决定，因为针对的是特定的人和事，没有普遍约束力和反复适用性，所以虽然名称是决定，但不认为是规范性文件）。第四，文件是可以反复适用的，即不是一次性的文件。第五，文件的内容，涉及规范公民、组织的权利与义务。”endprint

（三）几类特殊文件的备案审查

一是关于“两院”制定的规范性文件。全国人大常委会法工委副主任郑淑娜在《立法法和备案审查相关知识》专题讲座上指出，针对地方“两院”文件的备案审查，目前地方人大有三种做法：一是大多数地方人大既没有规定，也没有要求法院、检察院制定的文件向本级人大常委会报送备案；二是部分地方人大明确规定法院、检察院的文件向本级人大常委会报送备案，如黑龙江、新疆、河南、安徽在地方性法规中作了规定；三是个别地方（天津）人大规定法院、检察院的文件要向本级人大常委会“抄送备查”。针对一些地方人民法院、人民检察院单独或者与有关方面联合制定具有司法解释性质文件的情况，2012年2月2日，“两高”已经联合发布《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》，重申地方“两院”不得制定具有司法解释性质的文件，并要求地方“两院”对于以前制定的文件进行清理，并向最高人民法院、最高人民检察院报告清理结果。因此， 不能将“两院”制定的司法指导类规范性文件纳入备案审查的范围。如果发现“两院”制定的文件中存在与法律不一致的问题，可以通过执法检查、专项工作报告等工作监督的方式解决。据此，天水市人大常委会没有将该类文件纳入规范性文件的备案审查范围。

二是关于市政府有关部门制发的规范性文件。《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》和《天水市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查实施办法》都没有将其列入报备范围，主要原因一是没有相关的法律依据；二是这类文件过于庞杂，我们没有足够的力量进行审查；三是依据地方组织法关于县级以上人民政府有权改变或撤销所属工作部门的命令、指示的规定，县级以上地方人民政府工作部门制定的规范性文件应当报请同级政府法制部门备案审查。因此，天水市人大常委会也没有将此类文件纳入备案审查的范围。

三是关于市政府办公室制定的规范性文件。根据《国家行政机关公文处理办法》规定，经由政府同意，政府办公厅（室）可以代表政府对外正式行文。实践中，确实有许多涉及公民、法人和其他组织权利义务或者行政管理的重要文件是经过政府同意，并由政府办公厅（室）制发。但鉴于按照目前通用的“主体从严、数量从少、内容从精”的“三从”原则，对政府所发布的规范性文件必须经过征求公众意见、部门意见、合法性审查、常务会议审议等程序，所以，天水市人大常委会也没有将此类文件纳入备案审查的范围。

三、规范性文件审查标准

形式要件方面。一是根据规范性文件的“三性”看是否属于规范性文件，对不是规范性文件的，一般做退回处理。二是看制定主体是否适格。三是看是否存在迟报漏报的情况。规范性文件应该自公布之日起三十日内报送备案。四是看备案材料是否齐全（包括备案报告、规范性文件正式文本及相应说明，一式十份，附送电子版）。五是看文字表述是否规范，是否存在明显文字和语句的错误。

实体要件方面。主要依据《天水市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查实施办法》第九条的规定审查。新修改的立法法规定了“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”的原则要求。针对规范性文件审查中对“相抵触”和“不适当”的标准不好把握的困难，建议参照立法法释义对审查标准予以明确：1.同法律、法规相抵触的情形包括：（1）上位法有明确的规定，与上位法的规定相反的；（2）虽然不是与上位法的规定相反，但旨在抵消上位法的规定的，即搞“上有政策下有对策”的；（3）上位法没有明确规定，与上位法的立法目的和立法精神相反的；（4）违反了本法关于立法权限的规定，越权立法的；（5）下位法超出上位法规定的行政处罚的种类和幅度的，下位法超越权限设定行政许可的，下位法超越权限设定行政强制措施种类的。2.不适当的情形包括：（1）要求公民、法人和其他组织执行的标准或者遵守的措施明显脱离实际的；（2）要求公民、法人和其他组织履行的义务与其享有的权利明显不平衡的；（3）赋予国家机关的权利与要求其承担的义务明显不平衡的；（4）对某种行为的处罚与该行为所应承担的责任明显不平衡，违反比例原则的（乔晓阳主编：《中华人民共和国立法法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年4月第1版，第300页）。

处理方式。根据《天水市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查实施办法》第十五条至第十八条的规定办理，即认为有《办法》第九条所列情形的，先向制定机关提出书面审查意见，制定机关按意见修改或废止的，审查终止。制定机关不予修改或废止的，向常委会主任会议提出予以撤销的建议，由主任会议提请常委会会议审议决定。常委会可以决定撤销规范性文件的全部或者部分内容。

四、关于主动审查和被动审查的问题

立法法和监督法中，没有主动审查和被动审查的概念，主动审查和被动审查只是工作中约定俗成的提法。通常情况下，被动审查指对市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院、县区人民代表大会常务委员会及市人大代表提出审查要求和以上所列以外的其他国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民提出审查建议的规范性文件进行的审查；主动审查指对报送备案的规范性文件进行的审查。区分主动审查和被动审查，在于人大或常务委员会的审查是否应公民、法人、其他组织或国家机关提出审查的要求而启动。如果是，则为被动审查；如果否，则为主动审查。

在以往的实践中，全国人大和地方各级人大都是实行主动审查和被动审查相结合，被動审查为主的方式对规范性文件进行备案审查。因为规范性文件备案审查是一项政策性、法律性、专业性、政治性很强的工作，由于专门机构、专业人员、经验等多方面限制，对种类、数量众多的规范性文件，地方各级人大常委会难以全面开展主动审查。修改后的立法法强调要加强主动审查，因此，在今后规范性文件备案审查工作中，还是要把被动审查和主动审查结合起来，逐渐加大主动审查力度，依照合法性与合理性这两条标准开展审查工作，从而维护国家法制统一和社会公平正义。

五、关于今后加强规范性文件备案审查工作的几点建议

（一）严格标准，依法履职。严格贯彻执行规范性文件备案审查相关法律法规，明晰报备范围、严格报备时限、规范报备程序、提升报备质量，坚决杜绝少报漏报、超期报备、集中报备和规避报备等问题，确保备案工作常态化、规范化。政府及其法制机构要进一步加大对政府部门代拟的规范性文件的审查力度，确保规范性文件合法、合理、可行。同时，要及时修改或废止与法律法规和规章相抵触，与国家政策不相适应的规范性文件，以适应改革发展的要求，并及时向社会公开清理结果。

（二）完善制度，规范程序。人大和政府法制部门要结合工作实际，依据新修正的立法法，对原有的备案审查办法及时进行修改完善；要进一步建立健全规范性文件制定、报备、公开制度，严格依照法定权限和基本程序制发规范性文件，并依照规定报备审查；建立工作考核、责任追究的相关制度，确保备案审查工作落到实处。

（三）强化学习，提升能力。规范性文件备案审查工作涉及面广，任务繁重，是一项政策性、法律性、专业性很强的工作。要继续组织相关人员认真学习规范性文件管理办法和各自相关的规范性文件备案审查实施办法等规定，深刻领会其主要内容和精神实质，特别要熟悉和掌握规范性文件制定和备案的具体要求，并将有关规定细化落实到规范性文件制定和备案工作的全过程。要通过培训、考察、学习借鉴外地人大常委会的成功做法等方式，积极开展工作交流，总结推广先进经验，从而不断丰富完善备案审查工作方式方法，进一步提高备案审查工作质量。

（作者单位：甘肃省天水市人大常委会法工委）endprint