论行政规范性文件监管的困局及破解之策

石东洋

规范规范性文件监督管理，需加强制度建设，规范制文行为，从调研起草、征求意见、协调会签、法律审核、签发公布、上报备案严格按照程序进行。

“法律、法规和规章以外的‘规范性文件是一类《立法法》没有规定却在法律实践中会对公民权利和义务产生重大影响的法律文件。”[1]规范性文件是各级行政机关指导人们社会活动的重要行为规范。规范性文件一经发布实施，就具有法律效力，公民、法人和其他组织应严格遵守，否则，将承担相应的法律责任。

一、 规范性文件监督管理制度的运行

（一）规范性文件监督管理的具体制度

某省政府于2012年1月1日正式施行的《行政程序规定》确立了规范性文件“三统一”制度：即统一登记、统一编制登记号、统一公布。要求规范性文件在正式付印前，应当报请政府法制机构进行审查，审查通过后予以统一登记、编号。未经统一登记、统一编制登记号、统一公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。也就是说，带有统一登记编号的规范性文件，是行政机关在其法定权限内，按照合法程序起草、论证、集体决策，并经政府法制机构从主体、程序、内容、体例结构等方面审查通过的规范性文件，具有合法性，是具有“质量安全标志”的规范性文件，应该得到严格遵守和执行。

统一登记编号由三部分组成，第一部分为登记机关行政区域英文简称加行政级别英文简称加“R”。登记机关行政区域英文简称，如“山东（SD）、济南（JN）、聊城（LC）”等等，应大写；行政级别英文简称，省为“P”，市为“C”，县（市、区）为“D”，乡镇为“T”。第二部分为年份，年份为登记当年的公元年份，以阿拉伯数字标识，标全称。第三部分为制定单位代号和登记流水号。制定单位代号为三位阿拉伯数字，政府的代号为“001”，政府办公室代号为“002”，政府部门的代号，由政府法制机构统一编制。登记流水号为四位阿拉伯数字，每个制定部门编一组，按登记顺序，每年从“0001”起，末尾不用“号”字。制定单位代号与登记流水号连续，中间不用连接符分隔。三个部分之间用占一个西文字符位的短横杠居中连接。统一登记编号印制在规范性文件的首页版心左上角第1行顶格位置，由三号黑体字标注。

凡是没有统一登记编号的规范性文件，都是无效的，不得作为行政管理的依据。

（二）规范性文件管理监督检查

“行政规范性文件是实现行政管理目标的必然选择，是行政权运行的重要手段。”[2]为进一步贯彻落实《省行政程序规定》，深化“行政程序年”活动，加强规范性文件监督，保障公民知情权和政府信息公开，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，政府法制机构对全市各县（市、区）、市直各部门规范性文件“三统一”制度落实情况进行了检查。检查的范围是2012年及2013年上半年出台的所有文件。检查采取抽查的方式进行。在每个縣（市、区）随机抽取2个乡镇（办事处）和2个县直部门，共计32个单位或部门；同时，结合工作实际和在县（市、区）检查中反馈的情况，对某市文广新局、药监局、人口与计生委、市政公用事业局、水利局等5个部门进行了检查。共查阅文件7800余件，其中规范性文件53件，进行“三统一”登记的48件，对没有进行“三统一”登记的文件，向单位负责人和具体承办人员当场指出，并要求限期予以纠正。

二、 行政规范性文件的监督管理困境

（一）规范性文件质量总体评价

“规范性文件在法律中经常出现但又并不局限于法律领域的一个概念，它主要是指具有规范性（即规定权利和义务）的、适用于不特定对象的各种文件。”[3]从制定程序、文件质量、规范化程度等诸方面进行评价，总体上来讲，各县市区政府好于市直部门、市直部门优于各乡镇办事处和县直部门。从检查的结果来看，通过宣传、培训和实际工作，特别是具有规范性文件制定权限的各级行政机关或单位，对规范性文件“三统一”制度都有了普遍的认识和必须登记的意识，遇到规范性文件也能积极、主动地进行登记工作，规范性文件的数量有了明显的减少、质量有了较大幅度的提高。

（二）规范性文件制定中存在的问题

实践中，规范性文件制定存在的问题：一是主体随意。一些不具有行政管理职能的事业单位、社团组织、行业协会甚至企业，在没有任何法律法规授权或行政机关委托的情况下，以自己的名义制定涉及行政管理方面的规范性文件。二是程序混乱，没有统一、规范的制定程序。行政机关制定规范性文件没有规划计划，没有调查研究，没有专家论证，没有集体讨论，没有合法性审查，仅凭领导的主观想法和审批就发布实施。三是内容违法。有的行政机关站在本部门、本系统的立场，制定的规范性文件，违背国家法律法规和现行政策，超出法定职权范围，违法设定行政许可、行政处罚或行政强制措施，导致政出多门，各行其是，等等。四是照抄照搬，缺乏操作性，规范性文件的内容质量不高。有的将外地的文件原封不动“拿”来，没有结合本地实际，导致提报的规范性文件缺乏地方特色。主观随意性大，没有严格遵守法定程序，适用性不强，直接影响执行力。形式不规范，文种选用不准确。结构不规范，用语不严谨[4]。五是规范性文件制定中一些带有普遍性的问题，首先是存在遗漏。检查中发现有些规范性文件没有进行“三统一”登记。其次是程序不严格，材料不齐全。登记卷宗里没有登记申请书、登记通知书或登记簿等。再次是文件质量有瑕疵。比较突出的表现是，文件沿用以往的做法，没有标注有效期或施行日期，“公布之日起施行”的做法时有出现。

（三）规范性文件存在问题的原因

规范性文件存在上述问题的原因，主要有以下几点，一是对规范性文件的概念比较模糊，界限不清，致使该进行登记的规范性文件没有登记。这种现象比较多的出现在政府部门，他们认为只有名称叫“规定”“办法”“细则”等章节条款比较典型的文件才是规范性文件，才必须进行“三统一”登记。而具体工作中，这种类型的文件不多，如果有，一般也都是提请以政府文件的形式出台。大部分文件是根据国家法律法规的规定或上级部门的要求，在对具体工作的安排、部署中，给管理相对人提出了具体的要求，且都有法律法规依据，不认为是规范性文件，没有进行登记。二是领导重视不够，没有专职工作人员。这种现象比较集中地出现在乡镇办事处或个别部门，因为很少出台规范性文件，所以，集体决策、合法性审查等必经程序基本没有，出台规范性文件的随意性大。没有从事合法性审查、申报登记等专职人员或专职人员自身素质不高，套用、抄袭法律法规或上级文件，违反规范性文件关于有效期和施行日期的规定。个别单位即使有专职人员，也因为其不参与、不知道、时间太久、程序不清楚、违法或不当现象太多等原因而不进行“三统一”登记。三是各级各部门法制机构及其工作人员宣传不够、把关不严。对规范性文件掌握最清楚、程序最明白的是我们各级各部门的法制机构或承担法制工作任务的工作人员，应把“三统一”制度的宣传、落实作为大事，融会在具体工作中，时刻牢记登记程序，对违反或不符合登记要求的应明确及时指出并责令改正。endprint

三、行政规范性文件监督管理机制的建构

（一）规范性文件监管基本情况

对行政规范性文件监督和管理一直是行政管理上的一个难题[5]，某政府法制机构贯彻落实合法性审查标准，扎实做好规范性文件监督管理工作。2016年度，某市政府（含政府办公室）制发规范性文件9件，分别向省政府、市人大常委会备案9件。市政府部门制发42件，统一登记42件，备案42件，并逐一进行了审查。建立规范性文件长效清理机制，建立长效的规范性文件清理工作机制是未来立法工作的一个重要思路[6]。在2015年8月份，对某市政府规范性文件清理工作进行了部署，清理市政府及市政府办公室制发的规范性文件489件，有效提升了规范性文件质量，维护了法制统一，促进了依法行政。

（二）规范性文件监管机制的建构

1.完善保障机制。一是政府高度重视。某市高度重视规范性文件制定工作，将规范性文件制定工作列入2016年科学发展综合考核的范围，引起了市政府部门和各县（市、区）政府的高度重视，“三统一”登记和备案审查的数量有所提升。二是专门机构负责文件监管。市法制办设法规科负责市政府（含政府办公室）规范性文件合法性审查、规范性文件“三统一”登記工作、规范性文件报备和备案审查工作。三是强化部门法制机构审核。把部门法制机构的审查意见作为申请“三统一”登记的提报材料之一，申请“三统一”登记没有部门法制机构审查意见的，要求部门补充，督促部门法制机构积极履行制定规范性文件合法性审查的责任，提升了部门规范性文件质量，促进了各部门出台规范性文件的合法性。

2.规范监管程序。一是完善登记流程。进一步完善规范性文件“三统一”登记流程。制定一套完整的登记审查制度，从受理、审查、领导审批到出具《登记通知书》，做到过程清晰，责任明确。二是建立登记台账。建立规范性文件登记簿和数据库，及时准确地进行登记，并且每季度公布一次登记的规范性文件目录，做到信息公开。三是规范登记审查。对于部门申请登记编号的规范性文件，严格按照《省行政程序规定》进行审查，符合条件和要求的，制发《规范性文件登记通知书》，在告知登记的同时，强调备案的时限和要求，增加登记号的印刷要求，保障规范性文件印制规范。经审查，认为属于非规范性文件，不需要“三统一”登记编号的，出具《审查意见书》，告知申请单位。

3.严格审查标准。一是健全完善制度。制定《某市行政机关规范性文件制定程序规定》，合理界定规范性文件，从制度上规范了规范性文件的起草、审查、登记、公布和监督程序，保障了规范性文件监督管理有章可循。二是严格审查标准。制定《规范性文件接审登记表》，规范合法性审查过程。创新合法性审查工作方式，对于涉及面广、关系民生的文件草案，邀请政府法律顾问参与审查。从严掌握合法性审查标准，重点审查规范性文件的制定主体、权限、程序、内容、形式是否合法，对于审查发现的问题，及时反馈文件制定机关以便修改，维护了法制统一。三是做好备案审查。坚持有件必备、有备必审、有错必究的原则，对市政府（含政府办公室）制发的规范性文件，及时按要求向省政府、市人大常委会报备，报备率和及时率均为百分之百。对县（市、区）政府报备的规范性文件认真审查，发现错误，及时下达《行政监督通知书》，责令制定机关进行纠正。

结语

“行政规范性文件作为行政机关行使行政权力的重要载体，它能有效增强上位法在实践中的可操作性，为行政管理体系的不断完善发挥重要作用。”[7]规范规范性文件监督管理，需加强制度建设，规范制文行为，从调研起草、征求意见、协调会签、法律审核、签发公布、上报备案严格按照程序进行。加强备案审查，及时纠正错误。除审查规范性文件的合法性之外，对规范性文件的合理性、可操作性也作为审查的重要内容，进一步提高规范性文件的质量。

注释：

[1][3]黄金荣：《“规范性文件”的法律界定及效力》，载《法学》2014年第7期。

[2]栗宗祥：《行政规范性文件的监督机制探究》，载《第五届河北法治论坛论文集》2014年。

[4]马慧、赵兴华：《浅析行政规范性文件的滥用及其规制》，载《人民论坛 》2015年第4期。

[5]张丽、马火生：《关于行政规范性文件管理制度的几点思考》，载中国杭州网，2017年4月6日访问。

[6]孔繁华：《行政规范性文件法律监督机制探究》，载《法学杂志》2011年第7期。

[7]李云军：《论行政规范性文件监督机制》，载《湘潭大学》2013年硕士论文。

（作者单位：山东省聊城市人民政府法制办公室）endprint